六条建议，有关《火灾事故调查规定》的修改

春节假期，学习了《火灾事故调查规定（修订草案征求意见稿）》，总体感觉内容还不够好。对群众利益重视不够，未虑及群众财产权保护的迫切需求，偏重于降低消防救援机构执法履职风险，对消防事业长远发展考虑不周，合法、公正、公开和便民的原则体现不够。具体包括：

第一，事关强化火灾事故倒查追责要求的落实以及火灾事故复核委员会的运行，对生产经营活动中发生的火灾，本部门规章应明确划分生产安全事故调查与火灾调查的职责。

据统计数据，对于生产经营活动中发生的火灾，在火灾总数中占比不小，是由应急管理部门还是消防救援机构具体组织（负责）调查，修订稿没有予以明确。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，生产安全事故由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，或者直接组织事故调查组，或者授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

修订稿第五十三条提出，发生有人员死亡和造成重大社会影响的火灾，消防救援机构应当对火灾暴露的问题和教训开展调查，分析工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理和监督管理等方面存在的问题，提出改进措施和工作建议，报送地方人民政府、有关部门和单位。但是，没有人民政府及其应急管理部门的组织协调，难度可想而知，消防救援机构几乎不可能单独实施。

修订稿第四十九条规定的火灾事故复核委员会是新事物。对于成员条件、任职期限和个案选任、组成人数、职责权限、行权方式、意见采纳、考核监督和执法责任等，修订稿没有提及。虽然可借鉴仲裁员或者陪审员制度，但是如果不经历一定地区、范围和时间的先行先试，没有可推广借鉴经验，实行效果难以预测。。

消防救援机构毕竟还是应急管理部的内设机构，《火灾事故调查规定》也将以应急管理部部门规章的形式发布，建议修订稿充分考虑国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定和两办《关于深化消防执法改革的意见》的要求，明确在生产经营活动中发生的火灾，实行生产安全事故调查组和政府批复的程序和方式，利于解决行政行为合法性的问题。

其次，财产权保护不足是明显缺陷。修订稿中“消防救援机构统计的火灾直接经济损失数据不作为确定损害赔偿数额的依据”的规定应予删除。

由于火灾造成的财产损害越来越大，导致民事损害赔偿纠纷日益增多。修订稿一方面规定当事人如实申报财产损失，消防救援机构如实统计财产损失，另一方面却又增加了“消防救援机构统计的火灾直接经济损失数据不作为确定损害赔偿数额的依据。”的规定，实质上加剧了“定损难”的问题，火灾财产赔偿案件化解难、审结难等状况亦会进一步恶化。

经历至少长达三十天的火灾现场封闭之后，当事人或者保险公司自行或者委托专业机构评估火灾财产损失，已失去最佳时机。火灾损失统计数据不作为确定损害赔偿数额的依据，忽视群众利益的同时也是财政经费的浪费。

第三，监督制约缺乏可操作性，应当保留回避规定并明确具体情形，增加执法过错的监督内容。

修订稿删除了调查人员回避的规定，不利于提高执法公信力。建议修订稿应当明确调查人员主动回避和指令回避的情形。回避是确保执法公正的基本法律制度。实际中，同一个人既作原因认定又搞火灾复核，是执法公平遭受强烈质疑的主要原因之一。

有权必有责 用权受监督。修订稿对于执法过错、过失违法或者结论错误等监督未做规定，甚至上级部门主动纠错的内容也没有。实践中，群众对火灾调查结论有意见，司法救济渠道不畅，只可选择火灾复核的渠道。因此回应人民群众关注，加强内部监督制约，显得尤为必要。修订稿第五十五条列举的是应由纪委监委管辖的严重职务违法犯罪行为。内部监督制约没有实行关口前移，难以有效防范“千里之堤毁于蚁穴”。

第四，执法公开不足，建议规定消防救援机构应当主动向当事人提供相关证据材料，积极配合人民法院调取证据。

在实际工作中，即便现行部门规章有明确规定，基层消防救援机构对群众提出复制现场勘验笔录和检验、鉴定意见的要求，也是百般推诿、拒绝，甚至法院调取都予以拒绝，损害队伍形象。建议修改稿规定消防救援机构在送达火灾事故认定书的同时，将相关证据资料一并送达给当事人，以方便群众。对当事人复制摘抄申请，规定七天的审查期，完全无必要。

建议增加当事人可以复制、摘抄录像视频和专家意见。当事人可以复制、摘抄证据材料，虽然增加了现场图和照片，但是遗漏了现场视频。专家意见不同于利害关系人的言辞证据，允许当事人复制、摘抄专家意见，以检验证实专家观点的客观性、专业性和科学性。

建议在修订稿增加“人民法院调取火灾事故调查案卷及证据材料的，消防救援机构应当提供”的内容，作为第四十二条第二款。《消防法》第五十一条三款明确火灾事故认定书作为处理火灾的证据。在民事、刑事审判中，人民法院有权对其进行证据审查。实践中，消防救援机构拒绝人民法院调取证据的现象时有发生，已构成妨碍司法审判。

第五，群众知情权保护明显不足，建议增加充分听取当事人意见，并对是否采纳当事人提出的事实理由进行阐释回应的内容。

实践中，群众质疑主要源于理由阐述和质疑解答不充分。修订稿规定的简易程序和一般程序中，除说明拟认定的结论和事实、理由及依据外，仅“听取当事人意见”；复核程序中竟然连理由说明都没有，更没有告知是否采纳复核申请理由以及不采纳理由的规定；仅仅在复核机构直接作出火灾事故认定，才会说明重新认定情况，但也没有“听取当事人意见”的规定。因此，建议增加在火灾事故认定书和复核决定书中，消防救援机构要对是否采纳当事人提出的事实理由进行阐释。

最后，调查程序规定过于笼统。建议对级别管辖、执法主体，火灾登记、简易程序和一般程序的适用标准，证据标准及审查认证等方面作修改调整补充。

级别管辖。按照两办消防执法改革意见，亡人和较大火灾要进行火灾倒查，基层机构难以胜任，因此，建议市级消防机构不但要管辖较大火灾、还要管辖亡人火灾。避免出现责任倒查与原因调查分离的局面。

执法主体。明确消防员为执法主体需慎重考虑，建议改为规章直接授权。毕竟消防员与消防指挥员、专业技术人员，甚至消防文员存在明显区别。规章明确其为火灾调查人员，法律依据不足。建议在火灾登记的具体条款中直接授权由其实施为好。专家组成员提出专家意见，应当有人数要求、意见分歧处理，以及专家意见向当事人公开的内容，以防范避免专家在公正性和准确性方面出现问题。复核委员会和专家组成员，应当相互不兼任，并落实回避制度，以确保公正。

火灾登记。虽然有利于缓解调查人员能力数量不足的问题，但其适用范围存在与简易程序界限不清的问题。实际操作中，预估损失的客观准确性不足，有出现适用范围扩大化的可能。消防员释明不足或者故意隐瞒事实，也易当事人合法权益保护弱化的风险。建议将适用条件范围进一步简化。

一般程序。以当事人对事实有异议和损失数额为一般程序的适用条件，操作性不强。实践中，因为简易程序不能申请复核，有的基层机构便乐于制作简易认定书。而当事人事先对火灾事实和损失统计数额不能知晓，难以发表异议。结果损失数百万元的民事赔偿争议起诉到法院，才发现适用简易程序不当，便上访告状。浙江省某法院在2018年的民事案件审理中，就曾因适用简易程序不当，对火灾简易认定书的证据效力不予认证。因此，建议以涉及两方以上当事人为一般程序适用基本条件，事实异议和损失数额作适用辅助条件。

证据问题。修订稿删除了原第四十六条有关证据、调查取证和鉴定要求的规定，但却没有明确有关证据和证明等关键内容。执法实践中，多数争议都是因证据引起的。改制之前原部局曾内部下发过文件提过具体要求，但未引起基层足够重视。建议修订稿对于证据收集、证明标准、审查认证要有所规定。

以上意见发表了有没有作用，内心有些犹豫要不要发表出来。但想到“尽人事听天命”，心境便释然了！

曹刚律师《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》的起草人之一，《建筑工程消防监督管理规定》《消防监督管理规定》和《火灾事故调查规定》起草人之一。原任辽宁省消防局法制处处长，武警上校，参加了沈阳商业城特大火灾事故的调查工作，主持了沈阳铁西万达广场“8·28”特大火灾事故责任的调查工作。2013年转业后，从事专职律师。曹刚律师的服务范围遍及全国，先后代理了浙江省杭州市绿城蓝色钱江“6·22”保姆纵火案，哈尔滨市北龙温泉酒店“8·25”火灾案、浙江省玉环市“9·25”重大火灾案等全国有影响力的案件。