托育服务体系建设的国际经验与启示

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我国托育服务现状

目前，公共服务体系待完善成为人们放弃生育二孩的原因之一，其中，0～3岁婴幼儿托育服务的可及性成为影响人们生育意愿的关键因素。在生育意愿偏低和托育服务需求巨大的背景下，优化托育服务、实现托育服务供需平衡是落实全面两孩政策的重要配套措施。

2019年5月， 国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，各地陆续出台了相关新政。其中，上海等地托育事业的发展走在全国前列，为国家政策制定和各地托育事业发展提供了经验。

2020年3月，广东省政府办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，指出要大力支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构，鼓励用人单位提供福利性婴幼儿照护服务，并支持幼儿园开设3岁以下托班等。同时要加大管理力度，完善登记备案制度，规范机构设置，加强卫生保健，强化安全监管。

虽然现今已经出台了相应的指导文件，但我国托育服务体系建设仍存在以下问题：

首先，大多数托管机构仅接收3岁以上儿童，0～3岁婴幼儿托育服务供需失衡。根据2020年全国人口与家庭动态监测调查数据，目前我国0～3岁婴幼儿的入托率很低，仅为5.5%。在想将孩子送托育的女性中，21.48%的人由于托育机构认为孩子年龄过小不接收而无法实现托育。

其次，现有的0～3岁婴幼儿托育机构良莠不齐，未统一明确规定卫生、 安全、 收费、 餐饮等标准，市场管理亟待完善。就收费标准而言，托育机构的收费从每月几十元到几万元不等，而大多数女性能接受的价格为2000元以下。

再次，托育服务类型单一，难以满足不同家庭和不同年龄阶段婴幼儿需要。

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托育服务的国际经验

国外的托育实践较早，为提升育龄家庭生育意愿、满足人们日益多样的托育需求，一些发达国家采取了一系列措施完善0～3岁婴幼儿托育服务体系。主要包括以下几个方面：

一是制定规章制度，提供政策支持。

韩国政府在2013年通过了 《婴幼儿保育法修订案》，将无偿托育对象由就学一年前的幼儿扩大至0～5岁的婴幼儿。

法国迄今为止已构建起相对完善的家庭政策体系，包括涉及婴幼儿照看和教育的托幼服务体系，并将3岁以下婴幼儿入托政策作为家庭政策最重要的内容之一。

二是发放津贴补贴，提供普惠服务。

英国政府对所有公立幼儿园都提供补贴，确保每个孩子都能享受每周15个小时的免费服务，部分低收入家庭以及大部分合法纳税的双职工家庭还能享受每周30小时全免费的服务。韩国则规定所有0～5岁婴幼儿均可享有每月20万韩元的幼儿园保育费或家庭养育津贴，还专门设有针对低收入家庭的照料津贴以及隔代家庭照料补贴等。

丹麦、挪威和瑞典倡导将0～3岁婴幼儿托育服务的成本社会化，由政府提供普惠的公共托育服务，服务对象涵盖所有社会阶层的婴幼儿，为所有家庭创造了适宜托育的社会环境。

三是培养专业人才， 优化服务质量。

为保证托育服务质量，一些发达国家对托育从业者提出了要求：在丹麦，托育从业者必须接受过三年高等专业教育， 并持有社会教养员资格证；在英国，机构托育从业者必须具备监管部门颁发的托育资格证书，并在注册后六个月内参加当地主管部门举办的培训，家庭托育从业者则必须具备与婴幼儿托育领域相关的最低二级资格证书。

四是鼓励多方参与， 重视多元供给。

法国实行二元托育服务供给，政府一方面通过统一设立社区托育机构保障大多数家庭的普遍需求，另一方面积极鼓励民间资本参与托育服务供给。

韩国政府通过降低市场准入门槛、减少不必要的行政流程，有效减轻民营机构的负担，鼓励民间资本参与托育服务供给，激发市场活力。

五是创新服务形式， 满足多样需求。

法国具有类型多样的0～3岁婴幼儿照看形式，包括集体照看机构 （包括托儿所、微小托儿所、街区临时照看处、多重照看机构或儿童花园等）、母职助理 （在自己家里或者母职助理屋接收照看4岁以下幼儿）、企业托儿所、父母托儿所 （是由父母联合组织举办的集体托儿机构）、儿童娱乐活动中心 （面向2～6岁孩子，通常是在上学前、下学后、午休时间、学校假期等为幼儿安排各类文体娱乐活动）。

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政策建议

推进我国0～3岁婴幼儿托育服务体系建设，应加大顶层设计、健全法律政策，并加强托育供给监督。对此，结合国际经验，可从以下几个方面着手：

一是健全托育服务标准，指导托育服务市场规范化发展。

目前，虽然我国已经出台了相应的指导意见和托育服务机构设置标准、机构管理规范，地方政府也陆续出台政策落实中央文件精神，但由于我国托育事业起步较晚，并且各地发展水平不同，托育服务行业的准入标准、机构管理规范、评估监督机制以及师资培养体系等仍有待进一步明确与细化。

二是以多元需求为导向，构建符合国情的托育服务体系。

应当结合我国具体国情，分阶段构建托育服务体系。在托育服务机构建设和托育服务资源分配过程中，应当充分考虑地方现实需求，合理布局。

三是加强师资队伍建设，推动托育服务高质量发展。

0～3岁婴幼儿托育服务是一项服务对象特殊、服务内容广泛且意义深远的育人工程，因此托育从业人员需具有较强的专业性。对此，应当建立健全0～3岁婴幼儿托育专业人才培养体系，鼓励大中专院校开设婴幼儿照护相关专业，同时支持院校与托育服务机构间建立实训基地，为相关专业学生提供更多实习机会。

此外，严格落实国家规定的托育工作人员黑名单制度，严厉打击破坏师德师风的不良行为，加强托育师资队伍的建设。

四是引导社会多方参与，创新灵活多样的托育服务形式。

政府在成为托育服务主导力量的同时，还应当积极引导社会各方力量的参与，重视培养和激发市场活力，构建 “普惠优先、市场补充” 的多层次服务体系，满足人们灵活多样的托育需求。

一方面，以婴幼儿生活所在社区为主要依托，探索政府各部门共同参与的多形式、多类型的普惠性托育服务，满足家庭就近就便的托育需求。另一方面，通过财政补贴、 减免税收、贷款优惠等措施，充分调动市场参与积极性，推动民办托育机构的发展。

五是针对各年龄段情况，提供符合婴幼儿发展特点的服务。

例如，对0～1岁婴幼儿，仍应以家庭照料为主、托育为辅，托育机构主要为家庭提供早期教育和照护知识；对1～2岁婴幼儿，应当以看护为主，根据需求设置半日托、全日托等不同的托育类型；对于2～3岁婴幼儿，则应当将托管和教育相结合，促进孩子早期身心健康发展。

作者：王甜 姜全保

作者单位：西安交通大学人口与发展研究所

本文发表于2021年2月4日《中国人口报》

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