民国时期省制的探讨和实践：中国设多少个省比较合适？

　　中国目前共有包括23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区在内的34个省级行政区。作为一个人口众多、国土辽阔的大国，平均省区面积28.24万平方公里，平均人口4104.0万人，一个省区相当于一个中等国家，省级行政区面积过大，人口过多是现行行政区划最明显的问题之一。

　　民国时期，北洋政府和南京政府就曾对省制的历史问题进行了改革，例如北洋政府时期的省-道-县三级区划，和南京政府时期新设置的热河、察哈尔、绥远、西康四省。

　　从古至今，中央与地方的矛盾是贯穿始终的一条历史主线。在封建王朝时期，中央为了加强集权，设计了一系列的行政制度，例如秦朝的郡县制，汉朝的州郡县，唐朝的道州县，宋朝的路州县等，直到元朝提出行省制后，省制被确定为中国最高一级的行政区划而延续至今。

　　明，两京十三省

　　行省，即行中书省，是中央派往地方的行政机构，元朝设置行省的初衷，是加强对地方的控制，但在元明清三朝的实践过程中，原作为中央派出机构的行省逐渐演变为地方行政机构，就像两汉时期的监察郡县的州刺史，演变成唐宋时期的地方长官一样，跳脱不出历史的魔咒。

　　到清朝末年，清政府已经完全失去了对地方的控制，例如八国联军侵华战争中，东南十省互保，坐视八国联军攻占北京，而在事后，清政府还拿十省总督毫无办法。对地方的失控，也成了清王朝在武昌起义爆发后不到4个月的时间就土崩瓦解的重要原因。

　　中华民国成立后，地方的失控依然没有得到解决。

　　中华民国是中国从封建社会向现代社会的转型时期，但资产阶级革命有其局限性，特别是表现在辛亥革命中的妥协性，在革命中，北洋军阀、地方势力、政治投机者混杂在革命队伍中，致使辛亥革命没有能建立统一的现代国家，北洋军阀、西南军阀、革命党三方陷入无休止的争斗中，针对省制的改革也正是三方斗争的具体表现。

　　民国初期各方势力

　　袁世凯北洋政府为收拢中央权力，打压南方的革命党，开始推动省制改革。在当时的大讨论中，形成了三大流派，一派以康有为为代表，主张彻底废除省制，以道或府取而代之；一派以胡焕庸为代表，主张析省，将一省拆分为两省或数省；一派以黄国璋为代表，主张通盘考虑，重新划分各省区。

　　不管是废省、析省还是重新划分，他们都认为现有省制必须改革，一是现行省区划分不合理，比如苏南苏北、皖南皖北，完全不同地理环境和社会文化的地区被划在一个省内；二是现行省区面积过大，极易被野心家窃取，形成地方割据，对抗中央；三是现行省区自明清以来承袭数百年，形成了强大的地方利益集团，不利于国家的建设和发展，比如蒋介石就特别看重籍贯，只要是浙江人，尤其是奉化老乡，那是一定要提携的。

　　老蒋用人三大标准：浙江人，黄埔毕业，绝对忠诚

　　康有为、胡焕庸等人的观点不无道理，但省制改革的背后是北洋派、地方派和革命党三方的利益斗争，负责草拟省制改革的法制局一连出台了三版草案，都没能在国会通过。到1913年1月，袁世凯忍无可忍，在没有通过国会批准的情况下，强行推行省-道-县三级行政制度，将全国划分为22省93道，并要求各省设置民政长，与都督军民分治。

　　1914年中华民国省道二级区划（红色为特别行政区，蓝色的地方）

　　其结果自然是遭到革命党和地方军阀的强烈反对，结果就是大多数省份的都督，以特殊省情为由兼任民政长，除了多了一个头衔，没有任何实质改变。

　　到1913年二次革命后，袁世凯击败了革命党，北洋系控制了绝大多数省份，省制改革又重新拿上台面讨论。与康有为亲密的熊希龄内阁先后提出《改省为州草案》，将全国22省划分为83州，遭到袁世凯否决后，又提出《改州为道草案》，将全国分为80道，依然没有通过。

　　袁世凯虽然希望加强中央集权，但二次革命后，北洋系已经掌控了大多数省份，废省已经没有必要，袁世凯还想着称帝呢，不愿意因为急废省而引起地方上的反弹。

　　1917年，段祺瑞上台后，又推出《划分全国行政区域意见书》和《拟划全国行政区域说明书》，计划效仿秦汉，除西藏、外蒙，将全国划分为57个郡和7个特别区域。不过1917年的民国正在打护法战争，北洋政府内部也陷入府院之争，段祺瑞的计划不过是其个人的意淫，完全没有实施的可能。

　　到1920年，从南到北到处都是军阀混战，长期的动乱催生了地方自治。

　　1920年7月20日，湖南督军谭延闿发表“还政于民”、“湘人自治”的通电，湖南也成为北洋政府时期第一个宣布自治的省份。而后，谭延闿又发表通电，提出联省自治，四川、云南、贵州、广东、广西、浙江、奉天7省纷纷响应，也开始筹划自治。胡适、章太炎等人也大力支持联省自治，憧憬着建立美国式的联邦政体。

　　宣布或赞成自治的省份

　　孙中山作为民主革命先驱，对联省自治还是看得比较清楚的，认为联邦制必然导致中国的分裂，因而表示明确反对。作为民主共和的奠基人，孙中山认为中国政治制度的改革，必须建立在以县为单位的地方自治的基础上，实行重县轻省的二级区划制度，虚化省的权力，加强县的自治，最终消除各省的独立倾向，完成地方自治与中央集权的调和。

　　1928年国民党南京政府建立后，按照孙中山的遗愿，废除了道制，实行省县二级行政区划。不过由于蒋介石等反动势力在北伐中叛变革命，国民党虽然完成了形式上的统一，但其统治依然是分裂的、反动的。

　　从1930年开始，老蒋一边“剿匪”，一边借着“剿匪”的名义收拾地方军阀，就连日本人占领了东北他都没有管，至于省制改革，推动县自治这种事，尽管有人提出各种方案，但也只能一拖再拖后。

　　1931 张我华69省方案

　　一直到全面抗战爆发后的1939年，国民政府迁都重庆后，蒋介石才开始推进省制改革工作，或许是因为大半个中国被日本占领了，老蒋才得以抽空搞改革吧，呵呵。

　　1940年，省制设计委员会通过了胡焕庸的草案，这份草案一共有两个方案，方案一是将全国分为59个省，3个特别行政区；方案二是将全国划分为64个省。

　　1940年，胡焕庸64省方案

　　1941 黄国璋58省方案

　　抗战胜利后，蒋介石决定将东北作为省制改革的试点地区，提出《收复东北各省处理办法纲要》，将东北三省划分为东北九省。

　　1947年6月6日，国民政府正式公布了东北九省区划，将辽宁省分为辽宁、辽北、安东三省，吉林省分为吉林、松江、合江三省，黑龙江省分为黑龙江、冷江、兴安三省。但随着蒋家王朝的垮台，东北九省乃至后面的省制改革，已是空中楼阁。

　　1946年张其昀方案

　　1948傅角今方案

　　不过在蒋介石主政时期，也留了一些政治遗产，比如行政督察区制度。

　　自1928年后，南京国民政府确定了省县二级行政制度，但蒋介石为了“剿匪”，要求江西、湖南、湖北、安徽等省份停办自治，改行分区设署和保甲制度，在省和县之间设立行政督察区，领导监督几个县的行政、财政、人事、武装等工作，以实现“清乡剿匪”。

　　新中国成立后，虽然在宪法中规定了中国实行省（直辖市、自治区）、县（市、自治州、自治县）、乡（镇、民族乡）三级行政区划，但行政督察区制度也保留了下来，改为行政督察专员公署，简称专区，并在全国各省推行，以实现军民过渡和社会主义改造，而经济较强的市和工矿区，改为中央直辖或省直辖。

　　1949年湖南省十专区

　　到70年代，专区改为地区，成为事实上的一级地方行政。到80年代，随着改革开放，发展经济的需要，地区与市合并，形成了现在的地级市。地级区划，虽不是宪法规定的一级行政区划，但在政治、经济活动中，已然是一级地方政府的存在。