谁是“刁民”? 中国基层政治的“罗生门” | 文化纵横

陈柏峰 | 中南财经政法大学法学院

［导读］新世纪初，李昌平以乡党委书记的身份，以“我向总理说实话”的方式，痛陈“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，由此掀起“三农”问题关注热潮，这股热潮一直持续到全国事实取消农业税。本文追问：1990年代以后的“三农”危机到底是什么？作者认为，从基层政权的运作逻辑看，取消农业税后的基层政治，实际上是从利益最大化导向走向了风险最小化导向。总体而言，基层政权始终运作于一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。这个灰色空间内，很多农民不完全是现代意义上的公民，而是“既可怜又可嫌”的“刁民”；很多乡村干部也不完全是现代意义上的公务员，而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。要真正突破由此产生的困境，无疑需要实现基层政权的治理转型。

文章原载《文化纵横》2009年第6期，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

▍道德化的地方政治观察

从1990年代中后期开始，农村基层问题逐渐成为知识界的公共话题，相关研究成就了一段公共学术运动，这场运动产生了重要的政治和社会影响。基层政治问题成为公共话题，这源于特定历史时期的两个特殊机缘：一是村民自治所引发的草根民主话题，二是收缴税费所引起的农民负担问题。当李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦，农村真穷，农业真危险”之时，人们发现，村民自治和乡村民主未能如想象的那样起到缓解“三农”危机的作用，乡村民主的讨论因此逐渐停息。而当2006年全国事实上全部取消农业税，随后中央又提出开展新农村建设时，“三农”危机由此终结，农村进入后税费时代。

当我们逐渐远离热点，远离公共学术，回过头来看，1990年代以后的“三农”危机到底是什么？难道仅仅是李昌平所说的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”？这里可以有两种不同的视角，一是着眼于农民的视角，二是着眼于基层政权的视角。显然，李昌平属于前者，1990年代中后期以来，知识界基本上笼罩在这种视角之下。但是，基层政治的研究则可以将我们带进另一个视角。如果着眼于基层政权的运作逻辑，就可以对1990年代的“三农”危机有新的认识，进而会对后税费时代的中国基层政治有新的认识。

不妨从农业税征收来回溯1990年代以来的“三农”危机和基层政治。税改后的农业税征收是 “见证历史”的“最后的征收”，也是基层国家权力面临困境的高潮。现实中的农业税征收既不是人们想象的“牵猪子，撮谷子，扒房子”的惨烈印象，也不是乡村干部自嘲的“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”的“动漫”画面，而是在中央三令五申严禁各种强制性征收的政策背景下，乡村干部“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”，可怜巴巴地向农民“讨饭”的场景。对此，吴毅的《小镇喧嚣》、吕德文的《治理钉子户》都有所呈现。对于不熟悉基层政治的学者来说，面对这一事实的心态与之前的心理预设之间，存在一道巨大的鸿沟。不熟悉乡镇工作的人，更是会大吃一惊，或者将信将疑。农民这个全社会公认的弱势群体，居然以种种手段拒交税费；而同样为全社会公认的强势基层政权，面对农民的拒交竟然毫无办法。民众和基层政权都展示出非常复杂的形象。这与《中国农民调查》等文学性作品呈现给人们的农民和基层政权形象完全不同。

面对这种情况，回头去思考。无疑，1990年代的“三农”危机话语是在知识界对作为弱者的农民的同情之下展开的，今天看来，这种话语是高度道德化的，它过度渲染了农民的艰难处境，同时不可避免地遮蔽了乡镇干部另一种性质的艰难处境。其实，农业税征收中可能一直存在着两种截然相反的景象，不过，同情农民的“三农”危机话语遮蔽了税收工作的艰难。知识界未能正视广大基层干部在农业税征收中所遭遇到的困窘与尴尬。

1990年代的“三农”危机确实存在，但这种危机到底是什么？按照通常的理解，“三农”危机就是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，其原因在于农民负担太重，乡村干部的横征暴敛则是其罪魁祸首。因此，当“三农”危机引起关注时，中央采取了双管齐下的方法，一是进行税费改革，将农民负担限制在合理的范围之内；二是进行乡村体制改革，为“农民财政”减负。应该说，这两个方面的改革确实缓解了这场危机，但是否在实质上改善了“三农”处境，至少还需要探讨两个方面的问题。一是取消农业税及乡村体制改革后，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面是否有实质性改变？二是中央在税费改革后不到两年，为何突然决定取消农业税，是否仅仅为了进一步减轻农民负担？

▍基层政治的逻辑：利益最大化和风险最小化

取消农业税后，农民无需交税，负担自然有所减轻。同时，国家还不断增加对农村的财政转移支付，用在合作医疗、义务教育、社会保障、农业生产、农村基础设施等诸多方面。显然，农民从取消农业税中直接得到了实惠，但这只是问题的一方面。另一方面，取消农业税改变了乡镇政府的运作逻辑，乡镇政府从之前收益最大化的逻辑，转变成了风险最小化的逻辑。风险最小化，就是在形式上讲究合法，实质上却不管实际情况，这是一种官僚主义的逻辑。利益最大化和风险最小化，都不是我们所期待的现代国家的基层政权所应该具有的行为逻辑。乡镇政府的运作逻辑之所以难以“现代化”，可能是由于农村工作本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点，这使得基层政权的运作难以标准化和精密计量，难以进行“数目字管理”和科层化运作，从而在利益最大化和风险最小化之间摆荡。这也使得基层政权的运作总处在一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。

在当前风险最小化逻辑的主导下，乡镇政府不再具体关心农民的生产生活，因为这与基层政府的工作实绩基本无关。当出现严重水旱灾害，乡镇可以轻易解释为天灾，而无需考虑组织农民抗灾，对此，上级也无法考核。在乡镇体制改革中，与民众生产生活联系密切的“七站八所”被当作负担，不断被撤销，基层社会缺乏相应的提供公共品的主体，民众的生产生活成本不断提高。当防疫站不再能够有效运作时，禽流感、猪瘟不断出现；由于水利站不能有效运作，农民自发打井灌溉，经济成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。这样一来，农民从取消农业税中得到的好处，很快就被生产生活成本的攀升抵消。因此，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面并没有实质性改变。实质情况没变，话语却有所变化。农民仍然很苦，农村仍然很穷，农业仍然危险，但农民却再也责怪不上政府，因为政府不但连税都不收，还不断增大转移支付。而农民生产生活成本的增长却也是事实，这种情况下，农民从责怪政府转向了抱怨社会。他们说：“现在的社会就是这个样子”，农民仍然很穷很苦，却连发牢骚都找不到合适的对象了。

救害

由于地方社会有复杂的公共品供给需求，需要乡镇政权和村庄集体的公共力量加以解决，因此农民负担本身是合理的。农民认同农业税，他们从来不认为不应该负担税费，只是认为乡村干部太贪，税费太重。税费改革的直接目标是减轻并规范农民负担。然而，让人意想不到的是，税费改革启动后，乡镇干部收取税费的难度不减反增。于是，“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻，而是不为人所理解的加重。税费改革强调依法征收，乡村干部只能协助乡镇财政所工作，这在避免了搭车收费的同时，也使村组干部失去了征收的热情，而政策规定任何情况下都不得使用强制手段，则使村组干部失去了征收的强制权力。

▍基层政治中的“刁民”与“青皮手”

我们必须在更广阔的历史维度中理解农业税的取消。1980年代实行联产承包责任制以后，国家向农村提取资源的“平摊收取”的特征并没有发生实质性的变化，但由于人民公社制度的瓦解，征税单位却发生了改变，从人民公社时期的大队、小队，变成了联产承包责任制后的单个农户。分散的农户成为征税基本单位，意味着国家必须同千家万户的小农打交道。一旦向千家万户的小农征税，就会遇到拒绝缴纳税费的“钉子户”，乡镇政府就会面临着治理“钉子户”的问题。出现“钉子户”的后果主要不在于征税对象少了几个，也不在于国家所征得的税有所减少，而在于“钉子户”在熟人社会中的扩散效应。一户不交农业税，其他农户会互相攀比；只要有农户逃脱了缴纳农业税，就容易给农民在心理上造成“老实人吃亏”的感觉。

治理“钉子户”是一个技术性问题，这个问题从来就没有在真正意义上获得解决。其原因在于，在基层政治场域中，治理“钉子户”从来就不是一个独立的问题，它总是与农民负担问题捆绑在一起，而农民负担问题又与国家的意识形态话语及政权合法性联系在一起。基层政府收取税费的困境在于，总有少数人拒绝缴纳税费，他们有着各种各样的理由，有的合理合法，有的则是胡搅蛮缠。政府难以将不同的情形区分开来，或者区分开来后同样无法迫使所有的人缴税。因此，最简单的做法是，不予区分，对所有不缴税费的农户都进行强制征税。但强制缴纳的活动中，“力要用在刀刃上”，要重点打击“无赖户”。通过对“无赖户”进行“拔钉子”，抑制不缴税费的扩大效应，使其他农户不敢不缴税费。如果重点打击的不是“无赖户”，而是“特困户”或者有合理“问题”的“问题户”，就会使政府看起来欺软怕硬，影响政府强制征税的合法性。同时，在打击行为中，不能导致恶性事件的发生，否则不但会使农民对政府产生对立情绪，还会使基层政府受到中央和社会的巨大压力。

税收本来是一个以国家暴力为后盾的政府活动，但在特殊的历史背景和泛政治话语下，基层政府却越来越不能动用国家暴力。到税费改革时，暴力已经成了税收中的绝对雷区，乡镇政府根本不敢碰；与此同时，农民拒绝交税不但占据了技术优势，还占据了道德优势。在这种情况下，一旦税费改革启动，就难以停在某个地方，而最终只有取消农业税一条路。因此，税费改革进行不到两年，中央就决定取消一切面向农民的税费，因为不断攀升的收税成本令基层政府无法承受。我们可以说，取消农业税是税费改革的必然结果，但它并不仅仅基于“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面，而更多是基于税费改革的失败。税费改革的失败则不仅在于没有能够解决税收的技术层面的问题，而是在越来越迈向现代的地方社会中，基层缺少一个能够有效与民众打交道的现代政权体系。

从上述角度来看，1990年代的“三农”危机就不仅仅是农民的苦、农村的穷以及农业的危险，同时也是基层政权的苦、穷及危险。由于基层政权不具备现代国家形态，乡村干部苦苦挣扎在压力型体制下，他们穷于应付中央和社会的种种压力，危险地处于非法生存的边缘地带。取消农业税无疑缓解了基层政权的这种危机，但并没有真正解决问题，乡镇政权并没有彻底获得解放。因为收取税费毕竟只是基层政治中的中心工作之一，除此之外，还有许多工作是乡镇政权所必须面对的，它们所处的政治文化背景与农业税征收完全一致。基层政治，在本质上是不同主体在一个没有制度化、也难以制度化的灰色空间中展开博弈的过程。

现实中，收取税费时，乡镇干部为了完成任务想方设法。与农户磨嘴皮、比“缠性”，向农户讨好、套近乎、攀亲缘，甚至于以“行乞”的姿态求得农民的同情，利用“良心发现”一类战术将拖欠或拒交者置于一种道义上的被动和尴尬，使其最终因无法推托而交钱了事。乡镇干部在税收中连脸面也不顾，收税成了“讨饭的技术”。而农民在中央政策和新闻舆论的造势之中发现了拒交与拖欠行为的“合理性”和可能性，表现出弱者的以退为进和“有理”、“有利”、“有节”的姿态。乡村干部却难有办法。对于那些“油抹布”，最多只能施展“以其人之道还治其人之身”的权力技术，在他们要求政府或村里办事的时候，祭出“相互拉扯”的杀手锏，将补缴税费作为办事的前提条件。这无疑使得国家权力的运作非制度化了。

在城市化的开发补偿中，农民稍不如意，就可能阻止开发的具体工作进行，而处理这些遗留问题则是乡镇干部与农民“斗法”的过程。乡镇干部的动力来源于“权力承包”的利益格局。乡镇政府就遗留问题向乡镇干部实行总费用承包，办法是经费超支不补，节余自行支配，乡镇干部对村干部实行同样的承包政策。“自行支配”的权力有效鞭策着乡村干部在处理问题时“花小钱办大事”。这样一来，乡、村干部之间工作中的配合与协调，就变成了生意场上的商业往来，相对于施工方和农民，他们实际充当了中间商的角色。因此，开发补偿的行政过程通过权力承包式运作也就成了商业买卖。

如果说乡镇政府在开发补偿方面的行为像一个企业，在农业结构调整上则更像一个慈善家，其中充斥着“诱民致富”的各种策略。“诱民致富”就是给农民以看得见的好处，让他们自觉自愿地跟着乡镇政府的结构策略走。此时，政府的支出往往不计成本、有去无回，成为对农民的无私奉献。一向与民争利的乡镇政府，此时关注的是政绩与形象，算的是政治账，盘算着上级政府的政策能否在本乡镇落实这一“中心工作”，因此只好让经济利益服从政治利益，小损失服从大收获。

总之，基层政治中的每个方面都充斥着各种各样的权力技术和策略，基层国家权力在一个未能制度化的灰色空间中展开运作。这个灰色空间中，农民不是现代意义上的公民，其中很多是“既可怜又可嫌”的“刁民”；乡村干部也不是现代意义上的公务员，而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。1990年代的“三农”危机就发生在这个灰色空间内，但那时，“三农”危机的恶劣社会影响和当时的泛政治化的话语，遮蔽了我们对灰色空间本身的关注。在新世纪之初，当中央展开税费改革后，基层政府的权力技术受到诸种限制，灰色空间中原有的平衡被打破，基层政权因此陷入更大的困境中。这个困境直接导致了税费改革无法解决征税的技术性难题，因此，农业税的突然取消在意料之外，也在意料之中。

从这个角度来看，1990年代的“三农”危机也是基层政权和基层政治的危机，取消农业税无疑缓解了这种危机，但未能真正最终化解危机。基层政治中灰色空间的存在，正说明了当时基层政治与现代国家的距离，说明了当时基层政权并未完成国家政权建设，或者说，基层政权还未成功实现治理转型。可以说，只要治理转型不完成，基层政权的危机就不可能自动消解。在未能完成现代国家建构的基层政治中，只要乡镇政府还与农民打交道，类似于税费时代的各种困境，还会以或旧或新的形式呈现出来。对于迈向现代国家进程中的当代中国来说，基层政权继续肩负着改造社会的历史使命，乡镇政府与地方民众注定要在灰色空间中继续纠缠下去，因此我们还需要继续进行国家政权建设或治理转型的未竞事业。在这个意义上，在后税费时代，新农村建设不仅仅要从物质和精神生活层面呼应农民的需求，还要从国家政权建设的角度呼应乡镇政权的治理需求。因此，我们可能迈向一个怎样的现代基层社会，并需要一个怎样的现代基层国家政权，这些都是需要严肃思考的问题。

本文原载《文化纵横》2009年第6期，标题系编者所拟。图片来源于网络，欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。