2020年行政复议法征求意见稿的六点思考

一、从受案范围、申请期限等全面向2017年行政诉讼法借鉴。

行政诉讼法2017年修改时，从概念、正面列举、反面排除的方式规定了行政诉讼的受案范围。新的行政复议法征求意见稿也是按照上述结构规定了受理范围。

相较于2017年，新增加了4项内容，分别为：第（五）项，对行政机关作出的征收、征用决定或者相关补偿决定不服的；第（十一）项，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的；第（十二）项，对行政机关作出的行政裁决不服的；第（十三）项，依法要求行政赔偿，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，或者对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服的；

上述四种行政争议也是近几年经常出现，又各自具有自身特殊特点的行政争议种类，因此能够明确列明。

二、将申请的期限由60日修改为6个月。

这也是本次修改的一个亮点，行政复议作为行政争议化解的一个途径，想要利用好，就必须减少必要的限制。作者在代理行政争议案件时，行政相对人往往因为信访、调解等方式错过行政复议申请期限，导致其再去需求法律途径解决纠纷时，往往因为错过复议时间而只能选择行政诉讼（注明：有些行政争议时复议前置，如果错过行政复议，往往会丧失救济途径），过短的申请期间不利于保障公民的救济权利。当然由于行政行为稳定性的内在要求，又不宜规定过长的申请期限，因此本次修改全面借鉴了行政诉讼法的起诉期限，值得肯定。

三、明确一事一申请原则，即“对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议”。

因为2007年行政复议法没有明确一事一申请的原则，导致在具体实践中，复议请求多种多样，有的地方鉴于申请人自身法律知识欠缺的原因，同意两个甚至两个以上的请求在一个申请里提出。有些地方比较规范，基本上坚持一个行政行为，一个复议申请。这样在审理时，可以全面合理地审查行政行为。此次修改，进一步明确了这个原则。

四、将信息公开行政争议案件纳入复议前置范围。

2017年修改的行政复议法第三十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”该条规定的内容比较晦涩难懂，也经常出现争议。导致，最高院分别在2003、2005年分别就两款内容作出答复，《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》(法释[2003]5号)、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款有关问题的答复（（2005）行他字第23号）。

行政复议法征求意见稿中，进一步扩大了复议前置范围，不仅将上述内容归结于“认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的”，而且增加了“公民对二百元以下、法人或者其他组织对三千元以下罚款或者警告不服的“、”认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其合法权益的”的情形。这样规定，主要是针对法律关系比较简单、事情容易审理清楚的案件。能够提高行政复议机关利用效率，减轻法院的审判压力。另一方面，是不是剥脱了行政相对人诉讼权利或增加当事人诉累呢，这有待于实践检验。

五、减少“条条管辖”申请范围，即将复议申请受理部门集中到政府一级机关。

从征求意见稿中，可以看到，目前只保留了海关、金融、外汇、税务、国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。针对其他政府工作部门的复议全部申请集中到人民政府。也就是说针对某县人民政府市场监督管理局的行政复议申请只能向该县人民政府申请，而不能向市级市场监督管理局提起。

不过，征求意见稿规定了应当将行政复议决定书、行政复议意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门，即保障了条条管辖的知情权。

六、行政复议决定书具有终局裁决性质，其不可诉。如果申请人不服的，只能对原行政行为提起诉讼。这也是本次修改最大的地方。

征求意见稿第八十四条规定：“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书作出后，法定起诉期限内申请人、第三人未就原行政行为提起行政诉讼的，行政复议决定自法定起诉期限届满之日起生效。”第八十七条规定：“申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、行政复议调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，由作出行政行为的行政机关按照行政复议决定书、行政复议调解书的内容依法强制执行，或者依法申请人民法院强制执行。”

通过通读通篇内容，我们可以发现，针对行政复议决定书是不可以提起诉讼的，即该复议决定是一裁终局。如果申请人不服的，只能对原行政行为提起诉讼。

这样改动，我们可以预见到几个显而易见的问题：1、复议机关不会再出现作为被告参加法院的行政诉讼；2、行政复议决定改变原行政行为的，但是申请人仍然不服，此时又不能对行政复议决定提起诉讼，只能对原来行政行为不服提起诉讼，诉讼结果和复议结果不一致的，行政复议决定书的法律地位该如何解读？3、行政复议程序一裁终局的规定，会不会导致程序本身就是鸡肋，食之无味？4、对于一些复议前置程序，如果法院不能对复议决定的合法性进行审理，那么复议前置的必要性在哪里？

因此，征求意见稿对于行政复议和诉讼之间衔接问题，并没有处理，或者说，其处理方式欠缺逻辑性，也不符合实践。

因此，希望就该问题再做进一步的细化。正如征求意见稿中所追求的，国家要建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍。但前提是制定完善、科学的行政复议法。希望，广大法律工作者，公民朋友们积极参与，提出可行的的意见。