带薪老年护理假该谁买单？专家建议推行长期护理保险制度

视觉中国供图

为缓解独生子女家庭的养老压力，多地相继出台政策，要求用人单位提供“带薪老年护理假”，支持独生子女职工照顾患病住院期间的父母。对这一“熨帖人心”的规定，山东省济南市章丘区人社局政策研究室主任吴春明却一再表示反对。

为此，吴春明甚至两度写信给全国人大常委会，建议全国人大对“带薪老年护理假”的地方性法规进行审查，避免各地跟风，让老年护理假成了“政府请客、企业买单”。

近日，全国人大常委会法工委法规备案审查室出版《规范性文件备案审查案例选编》(下称《选编》)中披露了吴春明的申请主张以及对他的回应。据悉，全国人大常委会法工委审查研究认为，这些地方立法不违背上位法，但是否需在全国层面制定统一政策还“需要研究”。

而在吴春明看来，老年护理假制度无法解决独生子女家庭的刚需问题，因此没有必要推广，地方应抑制“立法冲动”。“其实长期护理保险制度完全可以覆盖所谓的‘带薪陪床’制度，不需要另起炉灶。”他向南都记者表示。

“政府请客，企业买单”

第一代独生子女父母正步入老年，不少独生子女面临照顾小孩、照顾老人以及工作的压力。这一现实背景下，2017年前后多地开始探索实施老年护理假制度。

当时，吴春明还是山东省济南市章丘区人社局政策研究室的主任，主要研究劳动法和社会保障问题，他说关注到老年护理假是出于一种“职业敏感”。

吴春明告诉南都记者，当时全国探索实施这一制度的省份只有6个，分别为福建、海南、广西、广东、湖北、黑龙江。虽然社会对这些充满人情味的政策评价很高，但他却看出许多问题，其中最突出的就是“政府请客，企业买单”。

以较早落实这一政策的福建省为例，2017年3月1日起实行的《福建省老年人权益保障条例》规定：“独生子女的父母年满六十周岁，患病住院治疗期间，用人单位应当支持其子女进行护理照料，并给予每年累计不超过十天的护理时间，护理期间工资福利待遇不变。”

其中提到的“用人单位”也包括企业，对此吴春明指出，法定福利应当由公共财政或社会资本买单，政府为住院老年人的子女提供带薪护理假，是一项社会福利而非单位福利。若由非财政拨款单位负担，无形中就变更了责任主体、推卸了政府责任，违反了权利义务对等的原则，企业等非财政拨款单位也不会心甘情愿地执行。

他认为，老年护理假如果是“政府请客，企业买单”，不利于营造敬老孝老的人文环境，而且影响投资者的信心。“试想，体制内人员享有的陪护假工资福利由财政买单，作为纳税人的企业为何还要自己买单？进一步讲，如果企业职工享受不到这种福利而引起争议纠纷甚至上访，岂不给企业添堵？”他说。

吴春明认为，这是一个值得重视的问题，应该采取措施避免其他省份跟风。当时山东省没有出台老年护理假政策，作为一个山东人，他知道无法凭一己之力说服6个省份的立法机关.但他知道，给全国人大常委会提建议让其审查地方法规，“是最直接、最有效、低成本的选择”。

因此在2017年，他向全国人大常委会提交了《关于对福建等省份地方法规中的老年护理假制度进行审查的建议书》；2018年，他又向全国人大提交《关于规范“带薪陪床”制度的建议》。

“有假难休”问题突出，业内呼吁国家立法

吴春明初次写信时，全国有6个省份出台了老年护理假政策。之后几年，更多地方加入进来，尤其今年多地也出台老年护理假政策。就在今年7月份，深圳市人大常委会公布《深圳经济特区养老服务条例（草案）》并公开征求意见，其中提到设立独生子女护理假即老年护理假，引起网友热议。

南都记者梳理发现，目前全国至少已有19地制定实施了老年护理假制度，多地护理假达20天；同时，北京、辽宁以及深圳等至少3地正在探索中。

“这应验了当时我的判断，即大有逐步蔓延的趋势。”吴春明说。他所在的山东省2019年也曾征求相关意见，规定用人单位应准许职工在老年父母生日或因病住院期间请假看望、陪护，为子女给老年父母提供精神慰藉等创造条件，但后来未见具体文件。

南都记者注意到，对于地方推广老年护理假制度，网友和不少专家持肯定态度，但这一制度落实难、执行难的问题也不断被讨论。从解决“请假难”这一难题的角度出发，不少业内人士建议，国家应尽快制定统一的老年护理假政策。

全国政协委员徐大勇的观点就很具代表性。今年全国两会期间，他指出独生子女的护理假（即老年护理假）只是“看上去很美”，独生子女“有假难休”，存在包括地方政策不具有普适性、政策细则不够明确、配套措施没有跟进等因素。

他建议，国家有关部委应在总结地方经验的基础上充分调研，将独生子女护理假列入立法规划，明确独生子女时限（放开二孩后的可不予包括），制定全国统一的独生子女护理假制度，让护理假具有法律约束力和普遍适用性。

建议避免立法冲动、“盲目立法”

吴春明的信最终有了回复。近日，全国人大常委会法工委法规备案审查室在《选编》中就地方立法是否违反了上位法、老年护理假责任分担等问题作出回应。

《选编》提到，地方规定的带薪老年护理假，“实质上是将保障老年人权益的有关社会责任具体化并部分加诸用人单位，这样规定符合老年人权益保障法、人口与计划生育法的立法宗旨和有关条文的立法精神，不存在与法律相抵触问题”。

对于是否制定全国统一的老年护理假政策，法规备案审查室的回应显得较为谨慎。其强调，老年人护理假具有社会福利性质，由于涉及用人单位与职工双方利益平衡，以及国家、单位、个人之间社会保障责任的分配，这项制度“是否应当制定统一的政策需要研究”。

在吴春明看来，这个答复考虑到了制定老年护理假全国统一政策所需要面对的立法难题。复函还提到，由于相关地方性法规均为2017年以后制定，“实施效果有待实践检验”。

而吴春明认为，地方不应再就老年护理假制度立法。“父母生病住院时，第一，立法强制子女陪护——这样的强制根本行不通；第二，提倡子女陪护-——道德层面的敬老孝老，立法难道成了灵丹妙药？”他说。

对于这几年老年护理假政策“遍地开花”的现状，吴春明提醒，地方应当抑制“立法冲动”，而且要避免出现“盲目立法”的情形。

“立法者尽管可以为带薪陪护假的立法找出千条理由，但如果多数企业拒绝执行或选择性执行，地方法规岂不成了一纸白条？”吴春明说。他说，地方不妨就立法执行情况进行检查，看看究竟有多少企业在“抗法”，如果“抗法”比例高得离谱，地方就应当思考立法的意义和存在的问题。

长护险制度契合我国老龄化背景

独生子女家庭养老的刚需是什么？在吴春明看来，这是地方在立法时应当想清楚的关键问题。他认为，独生子女家庭养老的刚需是长期照护，而十几天的老年护理假无法解决这个问题。

“老年护理假主要解决老年人情感方面的需求，而无法解决刚需问题。当老年人失能、失智，医院又无能为力时，才需要一个机制来解决，这个机制就是长期护理保险。”他说。

南都记者了解到，长期护理保险又被称为社保“第六险”，主要是为老人在丧失日常生活能力、年老患病或身故时，提供护理保障和经济补偿的制度安排。2016年，我国开始在15个试点城市探索长期护理保险。今年国家医保局和财政部提出，争取在“十四五”期间建立长期护理保障制度。

长期护理保险制度呼之欲出，十分契合我国老龄化的背景。中国社会科学院社会发展战略研究院执行研究员高庆波认为，随着人口老龄化程度加深，我国家庭养老的基础相当薄弱。

“一直以来，家庭是老年人照料的主要承担者，但在我国长期实行计划生育政策的影响下，大家庭数量日益减少，空巢家庭数量日益增多，传统的家庭照料模式已经无法维系，事实上已经形成老年人自我照料为主、请保姆和子女轮流照料为辅的家庭照料模式。”他说。

需要长期护理保险的不只针对独生子女家庭，空巢家庭、普通家庭也有着很大的需求。“从某种意义上看，当前老年人口中的10%身体状况极差的群体，都将是长期护理制度的潜在需求者，空巢家庭尤其是高龄空巢家庭的潜在长期护理需求将随着人口老龄化程度的加深而逐步释放出来。”高庆波说。

“从解决独生子女家庭养老刚需的角度来看，与其选择存在立法难题又难以执行的老年护理假制度，不如在国家层面建立长期护理保险制度。长期护理保险制度完全可以覆盖所谓的‘带薪陪床’制度，不宜针对社会老龄化的一个点而另起炉灶。”吴春明说。他建议，国家尽快把长期护理保险制度立法提上议事日程，从而使全社会分担独生子女家庭的照护风险。

采写：南都记者 胡明山 发自北京