“一年清知县，十万雪花银”，清朝如何用“养廉银”反腐？

引言

自古以来，帝国的崩塌基本都是从内部开始的，而这个内部最主要的因素基本上都是贪污和腐败。所以从古至今，历朝历代统治者对防腐和反腐这方面都是比较重视的，各种制度也是层出不穷。

“养廉银”制度，就是清朝时期实行的一种经济政策，是雍正帝为了减少官员贪污现象的出现，稳定社会秩序而做出的举措。其具体实施方法是将财政耗羡（也就是地方政府的预算外收入）上缴朝廷，然后再由朝廷返还地方，作为养廉银来保障地方官吏的俸禄。

但是清朝的“养廉银”制度在具体实施过程中却是问题频出，出现高薪也难养廉。从中也可以看出只有国家建立合理的政治经济制度以及惩罚措施，才能从根本上稳定经济，减少贪污腐败的滋生。

清朝为何发放“养廉银”？

清朝初期，清政府承袭了明朝官员低俸禄的传统，给朝廷官员定的薪水都很低。比如，当时清朝总督的年薪是155两，巡抚是130两，知府和知县的年薪分别是80两和45两。

但是这样的薪水，在当时远远不够官员的的日常开支，加上有的官员还需要一些办公费用，朝廷也需要大量的军费开支，这就使得很多官员的生活显得很窘迫。所以为了维持正常生活和一些挥霍性消费，以及官场上的迎来送往支出，一些官吏就会想别的方法来增加自己的收入，比如”征收耗羡”。

何为“耗羡”？

清朝时期地方政府在征收正赋时，收缴的碎银在熔铸成锭的过程中和赋粮在漕运中都会有定量的损耗。当时的朝廷为弥补这两项损耗，会在征收的时候额外收取一定数量的银子，这些银子就被称为“耗羡”。

这就使得各州的官吏在薪水不足时，在征收征赋时，找理由私自增加征收额度，从百姓那里榨取金银然后再放到自己的钱包里。这种现象的出现，使得官员开始官官相护，结党营私，对于整个国家的官吏制度和平民百姓的生活都造成极大的损害。

大批的官员把公款放进自己的腰包，造成了地方财政的严重亏空，进而直接影响到了中央财政的收入，各级官吏对于百姓的压榨也使得清政府的经济政治存在着严重的隐患。

康熙时期，就曾经有御史提出把“耗羡”的私征改为公派。这样，一来可以使得政府征收来的“耗羡”可以填补地方的损失和亏空；二来这些“耗羡”可以留作官吏自己的收入。但是这样的弊端就是，相当于朝廷公开承认这笔钱征收的合理合法，会招来百姓的不满，从而引起阶级矛盾的激化。作为统治者，康熙肯定是不愿意承担这样的骂名，所以这个提议也就被搁浅了。

“养廉银”制度，在一定程度上缓解了清朝官吏贪腐的现象，但由于具体实施起来出现的各种问题，使得推行力度不够，最终被时代所淘汰

到了雍正时期，面对社会经济政治上存在的问题，刚继位的雍正皇帝动起了改革的念头。恰逢朝中有官吏上书建立实行“养廉银”制度，雍正帝便欣然答应。

所谓养廉银制度，也就是以各地征收火耗的实际数额为基数，把之前征收的火耗银从非法的不被政府认可的形式，转变为合法的受政府认可的形式。同时再规定各个地方征收养廉银的具体数额，然后再把征收上来的钱作为专款分发给地方作为“养廉银”。

“养廉银”制度具体实施起来，是把各级官吏从地方征收来的不同数额的金银先全部上缴国库，然后再按照官员级别做好每一级具体发放数额的方案，最后把做好的提案上交到朝廷。朝廷审批通过后，再从国库中拿出来一部分钱作为特殊资金，交给各级地方官吏作为“养廉银”，以此来解决官吏在工作过程中经费和生活费不足的问题。

雍正13年，朝廷的户部开始调查各个省的公费支出和养廉银的支出情况，下令让各省把公费账户中收到的税收，以及一些琐碎的费用以年为单位汇总交到户部。并且把各级各地官员的养廉银起止日都进行详细记录，规定各级官理有不同等级的养廉银数额，不可越界。至此，一套相对完善的养廉银制度基本形成。

这个制度确立之后，使得地方各级官吏的个人正常收入相比之前都有所增加，缓解了当时地方官吏俸禄普遍较低的问题，一定程度上起到了澄清吏治的作用。

乾隆皇帝时期对于雍正的养廉银制度进行了进一步的完善，相对于雍正，乾隆扩大了养廉银发放的范围，使京官、外官、文职武职，均在正俸之外有了额外的养廉银收入。但是在养廉银的发放上还是继承了雍正时期，按朝中官员的等级和工作的复杂程度及资金耗费程度的原则。这样就进一步限定了官员养廉银的额度，并且形成了固定的制度，进一步规范了养廉银的发放。

从总督到知县，各级地方官吏的“特殊收入”都有具体的数额，但是这中间武官的金额比文官的金额要少的多。在清朝，即便是将军，“特殊收入”的金额也只是1000两左右，远远低于文官的金额。

由于清朝时期各个省的经济发展程度都不同，各省官员的养廉银发放额度也不相同。所以统治者就规定，在发放养廉银时如果遇到大的变化，必须上报军机处，然后由军机大臣转交皇帝审批。

随着养廉银制度的深入，官员们开始逐渐将养廉银视为自己的正常收入，而忽略了这项制度设立的实际意义。加上各级官吏在接受养廉银的同时继续中饱私囊贪污受贿，所以实际上“养廉银”的真正意义和作用到了清朝中后期的时候就被弱化了。

乾隆时期对于官吏的约束管理逐渐放松，官员们的各种陋习又开始出现，贪腐现象越来越严重，养廉银制度开始逐渐没落。

在乾隆和嘉靖年间，政府开始利用养廉银征收“捐献”银。道光皇帝之后，养廉银制度开始转变成折成现银再发。但银子在经过各种扣除之后到官员手里的时候就所剩无几了，所以这个时候各级官吏开始找各种理由，收刮民资民膏。

官员贪腐现象横生使得官吏制度被大大败坏，到后来清政府出现国库空虚，养廉银制度也曾一度被停止和削减。

到了清末，朝廷上下文武官员的养廉银都受到了不同程度的克扣，这导致朝野上下怨声载道。至此，养廉银制度也因推行力度不够而受到破坏，逐渐趋于形式，无法发挥其基本职能。官吏俸禄一再受到缩减，促使晚清官吏贪污受贿现象频发，很多官员为了维持奢侈的生活，不惜法外敛财。养廉银制度随着时代的推移也开始逐渐解体。

“高薪养廉”并不能从根本上解决问题，廉政建设需要以制度为依托，加强官员的思想建设

• 官员廉政与否与薪水多少关系不大

人的欲望是无限的，要降低贪腐，就必须深化官员的工资制度改革，根据国家和区域的经济发展水平来制定官员的薪资制度。合理的薪资是官员清正廉洁的物质基础，如果工资过低会降低官员工作的积极性从而滋生官员腐败。

各级政府的公务行政人员工资，应当结合当地经济发展、物价水平、多数民众收入水平等因素综合制定，防止固化。另外，要完善绩效考核制度，使工资待遇与绩效挂钩，并将其公开透明化，保证其工作的积极性和效率，降低贪污腐败的概率。

• 廉政建设需要以科学的财政预算制度为依据

在今天，为防止官员腐败现象的出现，国家应当切实建立规范透明的现代预算制度，将各级政府收入纳入到社会公众的监督和绩效考核中，发挥制度对廉政建设的依托作用。

• 发挥监察机构的作用，加强法治建设

抑制官员腐败，应该发挥人大和民众监督的作用，让国家政府权力在阳光下运作，防止绝对的权力导致的腐败。确立行之有效，行之有意的监督政策，用法律制度来规范官员的行为，让官员的行为受到更多人的监督。

• 在思想层面对各级官吏加强宣传教育

通过发放较高的工资来养廉洁的官吏，并不能从根本上解决问题。要保障官员队伍的廉洁，就必须要加强各级官吏思想层面的宣传教育。

结语

清代的“养廉银”，是雍正皇帝为了解决官员贪腐现象而制定的一项制度，本质是为了保证国家安定，减少贪官污吏，其初衷是好的。但是在具体实施过程中，随着各种问题的出现使得其最终被时代淘汰。这也从侧面说明了“高薪养廉”并不是一个完美的措施，并不能从根本上解决官员贪腐问题。

在今天，面对日益发达的经济，官员的生活水平有了显著提高，不管是工作上还是生活上都有了物质保障。但“高薪养廉”依然不是解决贪腐问题的根本方法，依法治国，依法治“腐”才是正确之道。

参考文献：

《清史稿》

《清代通史》

《大清全书》