朝廷的垄断经济：盐铁官营，取民不怨

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在古代的官营经济形式中，有两个领域是带有鲜明的垄断性质的，它就是：盐与铁。

在古代社会，盐、铁都是人人皆需的必需品，盐是人食物必需，铁是各种兵器和生产工具的原材料（春秋时开始进入铁器时代），二者都是关系国计民生的重要物资。由于盐铁对人而言都是刚需品（不会因价格高而减少对它们的需求），一旦被垄断，就极易成为垄断者牟取暴利的工具。

盐铁官营的起始：“官山海”

在现有的史料记载中，我国古代盐铁官营最早可追溯至春秋时期的齐国。在管仲担任齐相期间，他向齐桓公建议“官山海”之策，即由官府垄断山川海泽等自然资源，煮海为盐、开山为铁，盐铁正来自于“山海之利”。

▼图：管仲画像。管仲是先秦时期著名的政治家，被誉为“华夏第一相”，他在财政经济领域有着诸多深刻且精辟的见解，在后人眼中，他也是先秦最著名的经济学家之一。《管子》一书正是以其命名。

齐国地理位置临海，含盐度较高的海水就是制作海盐的原材料，由于齐国的海盐不仅产量大，而且质量好，当时周边的诸侯国都需要“进口”购买齐国海盐。

在管仲“官山海”之前，齐国的老百姓早就开始利用海水（当时称为“卤水”）进行采盐制盐了，当时民间已形成小型的采盐制盐作坊，还有专门从事盐的运输贩卖的商人，不少商人靠此发了财。“官山海”之后，齐国依然允许老百姓采盐制盐，但要按官府的标准来制盐，且制成食盐后，由官府统一收购、统一调配运输和售卖，形成一种“民制官购官销”的产业链模式。

▼图：北宋苏颂所撰《图经本草》中的煎煮海盐制作图。图片来源于网络。

因垄断了流通销售环节，齐国朝廷掌控了海盐的定价权，可以高价卖给百姓，或者高价卖给其他诸侯国，这样就可以获取丰厚的财政收入，还可以利用海盐对其他诸侯国进行“贸易制裁”。

铁矿资源藏于山地之中，开采出来后，需要经过加工冶炼，再制作成各种铁器，如武器、农具、手工工具。在“官山海”之前，齐国民间可以自由开采矿山，冶铁制器。

“官山海”之后，矿山资源收归为齐国朝廷所有，一旦发现有矿之地，官府会派人保护监管；铁矿开采出来后，大部分都送到了官营冶铁作坊（制成武器、官用铁器），同时也将少部分出售给民间私人的冶铁作坊（制成农具、手工工具），但民间制作出来的铁器，须由官府定价；另外，还允许民间商人经营买卖铁器，但必须向官府上交三成的所得税。这样一来，齐国朝廷垄断了铁矿上游开采权，并征取了三成的商业利润，获得了丰厚的收益；同时，允许民间冶铁制铁、商人买卖铁器，也保持了工商业的活力；另外，朝廷还控制铁器定价权，以行政手段控制价格。

▼图：铁器农具。春秋时期，我国已经开始出现铁器农具，到战国时已普及，百姓对铁器的需求急剧扩大，这对当时农业生产力的解放起到关键作用。图片来源于网络。

管仲的“官山海”之策也被称为盐铁专卖制，它为齐国带去了滚滚财源，也为齐国称霸奠定了财政基础。自此开始，“官山海之利”成为历代朝廷的财源之一，盐铁垄断官营由此开端。

中央集权式的盐铁官营制度

盐铁官营作为一项经济政策，在战国秦时也有实行。当时在商鞅变法之下，秦国将盐铁进行官营垄断，不允许民间私自从事盐铁活动，以服务于当时的“农战”政策（让秦国的百姓专注于干两件事，一是农业生产，二是当兵打仗），这一政策让秦国可以尽可能地聚集一切社会资源为对外战争服务。

后来秦统一六国后，战国秦时的基本政策依然保留着，并推向全国。虽然史料中对秦朝的盐铁官营并无明确记载，但大致可推断，这种政策依然保留着。

秦亡汉建后，汉初的前七十年，汉廷奉行“与民休息”，允许民间自由从事工商业活动，当时的一些手工业、商业活动很快就活跃起来，其中也包括盐铁在内的生产经营活动，一些平民商人靠着盐铁生意发了大财，成为了富商大贾。

然而，到汉武帝即位后，由于大规模的对外战争以及大兴土木，汉廷的财政支出急剧扩大，很快就陷入财政不足的困境。为了解决财政紧张问题，汉武帝于公元前119年下令对盐铁进行了官营垄断。

在具体的管理上，汉廷中央设有“大司农”，负责统筹管理盐铁专营，在地方上，设立盐官、铁官来具体执行专营政策。

对于制盐，在产盐区设立地方盐官，盐官在当地招募盐户来采盐制盐，其中，制盐的工具（一种大型的铁质工具，类似于盆）由官府提供；盐户完成制盐后，由盐官统一收购，不能私自售卖；盐官将食盐收购起来后，在集贸市场中指定的官营摊点上售卖食盐，百姓用盐，只能从官营摊点上购买。盐官制度将采盐制盐的流通销售环节进行垄断，不过生产环节依然放权给民间盐户，这主要因为这些盐户有长期积累的丰富经验。

对于冶铁制铁器，在有铁矿的地区设立铁官，无铁矿的地区也设立小铁官（收回旧铁，重熔重铸）。铁管负责管理当地的官营冶铁作坊，包括铁矿的开采、搬运、冶炼、制作整个生产环节；官营冶铁作坊的劳动力大都是囚犯、奴隶和征用的民夫，都是无偿劳动，只提供食宿。铁器制成后，归官府所有，由铁官来负责售卖，百姓需要铁器，也只能从铁官那里购买。

此外，汉廷还明令禁止民间私自贩卖盐铁，违者处以重罚，强化了盐铁的官营垄断性。

汉武帝时期的盐铁官营制度，并非一次形成的，而是在逐步推行的过程中慢慢完善的。盐铁官营制度的最终成熟，是在桑弘羊被提升为治粟都尉兼代理大农令后（公元前110年），当时，桑弘羊成为了执掌全国盐铁事务的最高官吏。

在汉武帝推行盐铁官营政策之初，桑弘羊就是该政策的重要参与者。他上任大农令后，进一步强化了盐铁专营制度，从汉廷中央派人到各地方去，对原有的盐铁官吏进行整顿（当时出现盐铁官腐败问题），并扩大了盐铁官的设置范围，各地方的盐铁官都直接听命于桑弘羊，强化了中央集权式的管理模式。

▼图：桑弘羊，出生于商人家庭，13岁就入宫开启了仕途，由于长期在汉武帝身边伴读，他和武帝建立了紧密的君臣关系，后成为武帝的重要助手。桑弘羊历任大农丞、大农令、大司农等要职，相当于财政大臣，其执掌汉廷财政近40年之久。他十分推崇《管子》中的经济思想，其采取的一些财政经济政策，大都源自于《管子》或受其启发，他主推的盐铁专营政策，和之前管仲的“官山海”政策一脉相承。

据史料记载，在桑弘羊掌管盐铁大权期间，各地方共设立了36处盐官，其中在山东设立了11处（山东靠海，有丰富的海盐，战国时期齐国就在山东一带），而铁官达48处，遍及各郡国，形成一套成熟完善的中央集权式的盐铁垄断专营管理制度。可以说，盐铁是当时汉廷两大“央企”。

由于在财力和人力上都享有资源优势，官营盐铁业在工艺改进、规模化生产、成本降低上，较之前的民间私营形式，都有明显的提升，盐铁的生产效率、生产规模和产量得以大幅提升，这在当时而言，是一种社会进步。

旷古之辩：盐铁会议

汉武帝死后，盐铁官营政策继续推行，而桑弘羊则被委任为辅政大臣，与另外三个辅政大臣——霍光、金日磾、上官桀三人共同辅佐年幼的汉昭帝（刘弗陵），四名辅政大臣中，霍光的实权最强。

由于政见的分歧，霍光下令召开了史上著名的“盐铁会议”，就桑弘羊力主的盐铁官营政策举办了一场大规模的辩论会。这场旷古的辩论在历史上是极为少见的，它和正常的朝廷大臣议政争辩不同，它的参与者不仅有朝廷大臣（以桑弘羊为首），还有来自基层和民间的“文学贤良”（60多名儒生学者和基层官吏），而且这场辩论的参与人数众多，历时五个多月，辩论的议题虽以盐铁官营为核心，但涉及到国政的方方面面。

▼图：“盐铁会议”复原图，召开时期为公元前81年二月至七月。图片来源于网络。

这场旷古之辩被以对话记录的形式记载于西汉古籍《盐铁论》之中，这本古籍不仅是研究西汉历史的重要史料，而且其中记录的各种思想主张和治国政见，对后世都有着深远影响和借鉴作用，至今仍是。

那么，“盐铁会议”到底辩论了什么呢？既然冠以“盐铁”二字，那辩论的焦点自然是已实行了快四十年的盐铁官营政策的利弊得失。

以桑弘羊为首的当朝大臣是盐铁官营的支持方，而“文学贤良”则是反对方。无论是支持方和反对方，均就自身的立场，给出了相当有说服力的论点和论据。

桑弘羊认为：一，盐铁官营是汉廷的重要财源之一，在汉武帝时期，帮助汉廷缓解了财政紧张问题，有效地支持了对匈奴的战争；二，盐铁本身具有天然垄断性（初期需要投入大量成本，也需要组织大量人力），即便朝廷不垄断，也会被富商垄断，朝廷将盐铁收为官营，一个主要目的就是为打击富商豪强势力，抑制商人投机活动，以维护社会稳定（商人喜欢利用盐铁的刚需性来投机谋利，而且商人发财后，倾向于买田买地来积存财富，形成土地兼并，导致农民失地，不利社会稳定，另外，富商也易发展成地方豪强势力，威胁统治）；三，由朝廷掌握盐铁这类重要基础物资，可保障社会稳定供应，且可调剂异地余缺，而且财政收入增加也有利朝廷应对灾荒之年。

“文学贤良”则认为：一，盐铁官营是与民争利，朝廷征用大量劳动力从事盐铁生产，而且以高价将盐铁卖出百姓，导致百姓生活疾苦；二，朝廷垄断盐铁，以图商业利益，会带坏社会风气，使民间形成贪鄙之气，百姓容易出现“弃农经商、舍本逐末”之风；三，盐铁官营易引发官商勾结、以权谋私、贪腐问题；四，官府制造生产的铁器农具，质量不佳、品种单一，妨碍农事，但由于是垄断专营，所以百姓无从选择，而且有时还存在官府强买强卖的现象。

盐铁会议上，支持方和反对方争执不下，这些争论的观点，到现今依然有很强的参考价值。

会议结束后，汉廷并未废除盐铁官营政策，只是取消了部分地区的铁器专卖制。到汉元帝时，一度废除了盐铁官营，不过仅三年后就又恢复了。

此后的历朝历代，朝廷均对盐铁进行了不同程度的垄断专营，有的时期是完全垄断，即在开采、生产、加工、售卖几大产业链环节上，完全由官府垄断，私商不得参与，有的时期是半垄断，即在某些产业链环节上，向民间私商开放（朝廷对这些商人征一部分税），官营和商营同时存在，有的时期还是官商融合的混合经营模式（所有权归官，经营权归商，合作分利）。

盐铁官营具有垄断性和暴利性，它一直被认为是一种变相的税收政策，不过，官营垄断相比于征税而言，有一个好处就是“取民不怨”，即较隐蔽的方式取利于民（从百姓身上征税），让百姓不易察觉、不生怨言。

17世纪时法国政治家Jean-Baptiste Colbert曾说过一句著名的话：税收是尽量多拔鹅毛而少让鹅叫的艺术。这句话和“取民不怨”有着异曲同工之妙。

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