鞠建东、夏广涛：金融安全与数字人民币跨境支付结算新体系 | 央行与货币

文/清华大学五道口金融学院紫光讲席教授、清华大学国家金融研究院国际金融与经济研究中心主任、清华大学金融科技研究院跨境数字资本研究中心主任鞠建东，清华大学国家金融研究院国际金融与经济研究中心主任助理、清华大学金融科技研究院跨境数字资本研究中心主任助理夏广涛

导语

2018年开始的中美贸易争端叠加全球新冠疫情，使得国际局势错综复杂，我国金融安全也面临新的挑战。本文认为，我国必须牢牢抓住金融技术革命这个机遇，大胆创新，以技术创新赋能各种政策手段，构建以数字人民币为媒介和计价货币的跨境数字支付体系，维护我国的金融安全。

2018年开始的中美贸易争端叠加全球 x新冠疫情，使得国际局势错综复杂，国际金融体系的改革处于全球化结构转型、金融数字化技术革命、中美关系结构变化的三重冲击之下。我国金融安全正面临新的挑战：外部金融封锁的压力显著上升，由此引发的金融体系风险越发严峻。

为应对美国潜在的金融封锁、消除金融体系隐患、稳定国内金融市场、协同推进我国金融体系的改革与开放，我国必须牢牢抓住金融技术革命这个机遇，大胆创新，以技术创新赋能各种政策手段，构建以数字人民币为媒介和计价货币的跨境数字支付体系，从而抵御外部金融封锁引发的各类经济冲击，防范境内外系统性金融风险，保障我国金融安全。

外部金融封锁的压力

回顾历史，美国非常擅长对其竞争者施行金融封锁，如俄罗斯、伊朗、朝鲜等国就曾多次遭受美国的金融攻击。一般而言，美国对他国发动金融封锁和制裁的方式包括如下几种：一是在美方司法管辖范围内冻结被制裁国特定实体或个人（政府官员、企业家等）的资产或交易；二是限制被制裁国相关企业进入美国股票或债券市场融资，切断被制裁国的美元获取能力；三是禁止被制裁国使用美国控制的国际支付清算通道，将被制裁国全部或部分机构从纽约清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payment System，简称CHIPS）掌控的美元大额清算网络或环球银行间金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，简称SWIFT）主导的跨境金融电文传送系统中剔除，中断被制裁方的美元贸易结算；四是禁止美国本土乃至全球金融机构为被制裁对象提供直接或间接的金融服务。

近期，美国参议院先后通过《国外公司问责法案》和《香港自治法案》，不断在中概股企业、香港地位乃至更广泛的金融问题上挑起事端，极有可能利用其金融影响力和美元霸权对中国实施金融封锁和制裁。但从历史案例和中美力量对比的现实角度看，美国短期内尚不足以动员全部第三方国家（如英、法、德、瑞士等欧洲国家和日本、韩国、新加坡等亚洲国家）对中国进行全面金融封锁或制裁。

目前的种种迹象表明，美国对中国特定行业、重点企业和关键个人进行“精准金融封锁”是大概率事件。美国极有可能对中国高科技产业、企业或个人采取定点和局部打击。到目前为止，美国已将上百家中国企业列到实行制裁的所谓“实体清单”，包括华为、中兴、大疆等高科技企业。美国可以进一步地将部分企业列入“特别指定实体”（Specially Designated Nationals，简称SDN）清单，进行金融制裁，通过禁止这类企业的关联机构接入SWIFT或CHIPS系统，来切断这类企业的跨境支付。

这种局部、定点的金融制裁，一方面避免了全面金融制裁可能造成的美元主导的国际金融体系爆发系统性风险，另一方面又有效地对我国高科技产业形成金融压制，阻碍我国的产业升级，迫使我国滑向“日本式危机”。在20世纪80年代的日美贸易争端中，美国对日本实施两手打击，一手打压日本政府的高科技产业扶持政策，另一手通过长臂管辖打击日本的高科技企业（尤其是松下、索尼、东芝等半导体行业的龙头企业）。在美国的两手压制下，日本半导体产业在世界市场的份额从1990年的50%萎缩到2017年的7%。由于日本高科技产业被压制，大量资本转而流向房地产市场，房地产价格随之上扬，伴随人口老龄化的加剧，日本生产成本大幅上升，制造业随之外移。20世纪90年代房地产泡沫破灭与金融危机进一步恶化了日本的经济环境，导致日本经济陷入长达近30年的增长停滞。

金融安全的挑战

近几年来，我国对国内金融市场的规范、整顿、改革取得明显成效。虽然新冠疫情加大了金融机构，尤其是中小银行的压力，但从美联储通过货币政策稳定美国股市的实践来看，我国还有充分的政策空间来应对国内金融体系所面临的问题。相比较而言，我国短期内金融安全的挑战更多地来源于外部冲击。2018年以来，我国政府显著加快国内金融市场向外国机构投资者开放的步伐，并于近期又继续推出了程度更高的金融开放新政。面对美国潜在金融封锁，我国将不得不加快资本账户的开放，随之而来的大规模跨境资本双向流动可能会带来汇率与资产价格风险。而对于跨境资本流动的严格管理却又使得我们更难打破美国的金融封锁。

因此，在未来几年，即使实体经济保持正常增长，我国的金融安全仍然面临如下挑战。

一是美国将一些中国高科技企业列入美国财政部“特别指定实体”名单，导致这些高科技公司的国际（贸易、技术与人员交往）业务将无法使用SWIFT和CHIPS等系统进行美元支付与结算。

二是包括工、农、中、建、交五大行在内的中国金融机构将不得不继续以某种方式维持被列入SDN清单的中国高科技企业的国际支付与结算，因而将会面临美国的二级金融制裁。

三是美国将对中国金融机构和实体企业实施有选择、有步骤、逐渐加强的金融制裁。

四是面对美国的金融封锁，我国将不得不按照美国预设的领域、通道与方式，开放资本的跨境流动。

五是基于美元在国际金融体系中的垄断地位，美国有选择的金融制裁一方面刺激资金回流美国、推动美元不断走强，另一方面导致人民币资产的持有风险上扬、人民币的贬值压力不断加大。

六是美国对香港实施有选择的金融制裁，一方面阻碍香港发挥人民币离岸中心的作用，进一步有选择地切断我国金融机构与国际市场的联系；另一方面则打击香港国际金融中心的地位，使得港币与美元的联系汇率制度面临空前压力，港币危机的概率上升。

七是美国通过各种手段堵塞我国获取美元流动性的主要渠道，降低我国使用美元储备的灵活性，压缩我国外汇储备的操作空间，增加我国所持美元资产的不确定性，造成短期美元流动性的短缺。

八是人民币汇率的贬值压力突破承受点，我国在美国预设的资本跨境流动通道和方式上出现大规模资本外逃。

九是国际金融市场在美国主导下，集中做空人民币资产，诱导人民币出现恶性贬值，诱导人民币和港币发生汇率危机。

破解之道：数字人民币跨境支付结算新体系

为防范以上讨论的可能出现的国际金融危机，破解之道关键在于打破美国控制的跨境支付与清算体系的垄断。

俄罗斯、伊朗、朝鲜等国曾因美国金融封锁和制裁而损失惨重：不仅经历了跨境支付中断、境内资本大量外逃、货币恶性贬值、股市闪崩、资产价格暴跌等剧烈的短期金融冲击，还遭受了国民生活成本上升、贫富差距扩大、生产效率下降、国防建设受阻等长期不利影响。为应对美国的金融封锁，俄罗斯央行自2014年开始启动本国的金融信息交换系统，并积极开展国际合作。欧盟则在2019年针对美国对伊朗的金融制裁设计了新的结算机制——“贸易往来支持工具”（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX），其本质上是一种新型的易货交易机制，基本运行逻辑如图1所示。欧盟与伊朗之间的进出口产品仍然进行正常的跨境流转，所有交易信息汇总到INSTEX系统，交易所涉及的资金不跨境，仅在各自境内的进出口商之间划拨，从而绕开美元支付结算体系，最终形成“产品流跨境、信息流汇总、资金流境内”的特征。然而，INSTEX机制的内在设计缺陷非常明显：该机制的有效性依赖于欧盟和伊朗之间的贸易平衡，即双方的进出口规模基本匹配，但现实情况却难以如愿，双方的贸易规模不平衡使得资金流无法在各自境内对等清算。此外，在美国的干扰下，INSTEX系统仅限于药品、医疗器械和农产品贸易等非石油结算项目，并没有真正帮助伊朗完全摆脱美国的金融封锁。

为推动人民币国际化，完善跨境人民币支付基础设施，中国于2012年4月启动人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称CIPS）的建设，并在2015年成立CIPS的运营机构——跨境银行间支付清算有限责任公司。2018年3月投产的CIPS二期系统也成功运行两年有余，已经取得较大进展，基本实现了对各时区金融市场的全覆盖。然而，在美国通过影响SWIFT对中国高科技企业实施定点金融封锁的情况下，目前的CIPS系统并不足以有效应对，因为该系统的跨境金融信息通信环节尚不独立，高度依赖SWIFT进行跨境报文传递，仍然存在较大安全隐患。

国际支付清算体系作为跨境金融的核心基础设施，具有非常强的网络外部性：市场主体连接到该体系所获得的价值与已经连接到该体系其他主体的数量成正比，接入该体系的用户数量越多，该体系所有用户所获得的价值便会呈几何级数增长。一旦该体系被大部分市场主体接纳，其便利性和低成本则无法被超越，系统便会自发形成具有使用黏性的稳定网络。截至目前，环球银行间金融电讯协会（SWIFT）仍然是跨境金融信息传输服务的全球领导者和标准制定者，其金融通信服务覆盖全球200多个国家或地区的11000多家金融机构和企业客户。纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）则是全球最大的私人部门美元资金传输系统，是美元跨境交易结算和清算的中枢，通过与SWIFT系统连接，掌控着全球绝大部分的美元跨境支付。显然，这两大系统是目前全球美元跨境支付体系的核心，完全以美国为主导，具备强大的网络外部性。

由于网络外部性的限制，在传统金融框架下发展人民币支付体系不足以也来不及替代美国控制的国际支付体系。传统思路试图从计价、支付和储备三个领域全面推动人民币国际化来应对美国的金融封锁，这需要在同一时间实现人民币自由兑换和资本账户完全开放，但在目前的紧迫形势下，我国没有足够的时间和空间实现上述步骤。因此，应对措施必须依靠金融创新另辟蹊径：牢牢抓住金融技术革命这个机遇，以技术创新赋能金融体系，运用新技术将货币的计价、支付和储藏功能分开，全力实现人民币的跨境支付功能，通过人民银行发行的数字货币（DC/EP）来解决计价问题，暂时搁置数字人民币的储备功能而只让其承担计价功能，迅速在央行数字货币（DC/EP）框架下建立起数字人民币与其他货币的直接汇率询价机制，在此基础上构建起以数字人民币为媒介和计价货币的跨境数字支付新体系。

长期来看，在数字人民币跨境支付结算新体系的广义框架下，一个围绕数字人民币的支付结算平台将以联盟链的方式进行组建，数字人民币在该支付结算平台上的主要职责是计价和交易，其终极目标是打破美元支付体系的垄断，成为竞争性的多元共存的国际货币新体系的支柱支付平台之一。

数字人民币跨境支付结算新体系面临的挑战

在当前美元主导的支付结算体系中，中国企业与第三方国家企业进行支付结算大多数情况下要经由美元作为中间渠道。例如，泰国企业从中国企业进口产品，泰国企业需要先将泰铢换成美元，而后支付美元给中国企业，中国企业根据使用需求再将美元换成人民币。而在围绕数字人民币的支付结算平台上，我们期待与中国有业务来往的外国企业选择数字人民币作为跨境支付结算的媒介货币。吸引足够多的使用者，突破原有体系网络外部性的限制，是新平台成功的关键，却也是主要难题之一。但是，在现有的金融环境及技术条件下，网络外部性难题并非无法攻克。

第一，新平台采用数字技术进行跨境支付结算，集信息传送和价值传递于一体，高效快捷却又成本低廉，较之现行的银行电汇等传统跨境支付手段来说，有明显的速度和成本优势，目前银行电汇普遍采用环球银行间金融电讯协会（SWIFT）通道实现跨境汇款，时效性低、交易进度慢，3至5天才能到账，中间环节多、收费项目多（电报费+手续费+中转费）、总费率高昂（合计3%左右），除了中间银行收取一定数量的手续费之外，SWIFT也会就电文交换收取较高的电讯费用。在传统的电汇技术下，网络外部性使得SWIFT具备垄断地位，从而一个新的支付平台很难与其抗衡。然而，在新的数字技术面前，所有的平台，包括SWIFT，基本处在同一起跑线上。在长期，新的数字货币支付平台会比传统支付平台具备效率优势，会替代传统技术，当然也有替代传统平台的可能。

第二，现有网络外部性反映在传统的SWIFT平台，使得SWIFT的交易费用比较低。为了打破SWIFT的优势，在初期可以对新的平台交易进行补贴。央行在初期可以针对数字人民币开展折扣兑换，相对于外汇市场上的法币汇率，对购买数字人民币用于新平台支付结算的企业或个人给予一定的兑换折扣，以增加数字人民币的使用需求。

除此之外，新平台顺利运行的另一个关键难题是如何确定数字人民币与其他法币的合理兑换比率（汇率决定问题）：兑换比率（汇率）的设置既要对用户有吸引力，又要防止投机资本利用不同平台进行套利。如果数字人民币与其他法币的兑换比率扭曲性地低于外汇市场的法币交易汇率，使用数字人民币就会产生相对汇率损失（机会成本），用户则不会选择进入数字人民币支付结算平台，平台无法发挥作用；而一旦兑换比率扭曲性地高于外汇市场的法币交易汇率，使用数字人民币就会产生相对汇率收益，用户则会利用数字人民币支付结算平台进行高频率的套利，平台无法承受而崩溃。

针对数字人民币的汇率决定问题，新平台需要坚持两个原则：一是市场竞争原则，允许多个同质平台自由进入和退出，通过市场竞争进行优胜劣汰，筛选出兼具系统技术（保障平台的高效、安全和便捷）和金融技术（合理设置数字人民币汇率）的最优平台；二是实需原则，新平台能够对数字人民币的购买者进行有效甄别，仅对具备实际支付结算需求的企业或个人给予一定的兑换折扣（相对于外汇市场上的法币汇率而言），使之不仅可以享受高效快捷、费率低廉的数字人民币支付结算服务，而且可以在数字人民币兑换过程中获得一定的汇兑收益（补贴）和未来增值。

然而，上述广义框架下的数字人民币支付结算新体系难以短期内迅速建立并投入实施，一旦美国金融封锁的速度加快，我国仍然会面临严峻的金融安全问题。如前文所述，美国在短期内不会采取全面金融封锁策略，而是会实施精准金融打击策略：对特定行业（产品）、重点企业或关键个人进行一级和二级金融制裁，将其从美国主导的美元国际支付体系中清除。

建立多层次数字人民币支付结算新体系维护我国金融安全

因此，从实用性和应急性的角度考虑，我国在短期内应围绕不同层级的受制裁主体，同时建立起多层次的数字人民币支付结算新体系。例如，针对美国对高科技企业的定点金融制裁，我国应按照上述广义框架的基本思路，围绕高科技企业的全球业务系统，打造以核心企业为超级节点的企业级市场化数字人民币跨境支付结算平台，确保高科技企业在面对美国金融封锁时依然可以进行必要的跨境支付与结算，从而保障这类企业的跨境业务顺利拓展。

在企业级数字人民币跨境支付结算平台上，央行主要负责数字基础设施的安排和监管，依靠其开发的DC/EP，设置封闭式企业使用场景，以DC/EP作为高科技企业跨境业务联盟链的媒介货币，执行计价和结算功能，数字人民币不脱离这一企业级的封闭应用场景，央行负责数字人民币的供给、回收、兑换和清算。在兑换环节，针对境外企业，央行可以依靠已经建立的庞大法币互换网络，为不同国家的企业提供多样化的优惠兑换需求，即境外企业在支付结算后所持有的数字人民币可以根据需要向人民银行兑换多种形式的法定货币，并获得额外的兑换优惠（相对于法定货币的汇率而言）；针对境内企业，央行将企业支付结算后的数字人民币余额直接转入企业或个人的数字钱包，以保证在交易完成后平台的数字人民币余额不变。

考虑如下场景：假定外汇市场上人民币对泰铢的即期汇率为5，H公司出售价值1万元人民币的产品给泰国进口商A公司，Z集团从泰国大米出口商B公司进口价值2.5万泰铢的大米。在该场景下平台执行跨境支付结算的具体步骤如下：

第一步，支付结算平台用1万元人民币向央行购买1万个数字人民币，作为平台内交易货币，在平台内法币（人民币、泰铢）不直接兑换，法币（人民币、泰铢）和数字人民币可兑换，平台将数字人民币与泰铢的兑换比率设置为1:5，即1个数字人民币兑换5泰铢。

第二步，泰国进口商A公司在支付结算平台以5万元泰铢购买1万个数字人民币，用于支付从H公司进口的产品。

第三步，H公司出售产品给泰国进口商，获得1万个数字人民币，随即在平台内将1万个数字人民币兑换为1万元人民币，直接获得人民币出口收入。

第四步，Z集团以0.5万元人民币在平台购买0.5万个数字人民币，以0.5万个数字人民币兑换2.5万泰铢，用于支付给泰国的大米出口商B公司。注意在以上的两笔交易中，数字人民币只是作为媒介货币，每笔交易中，数字人民币都不增不减。

第五步，央行用0.5万元人民币购买平台结余的2.5万泰铢，进行定时清算，从而使得平台内各种法币余额为零，但1万个数字人民币的余额保持不变。

按照以上思路，央行在数字人民币支付结算新平台的建设和推广过程中主要坚持三项原则：一是服务原则，央行只负责数字人民币的供给、监管和清算，将数字人民币作为公共品供给至不同平台，并对平台的数字人民币余额进行定时清算；二是市场原则，央行将数字人民币在跨境支付结算领域的应用场景交给市场化平台主体去运作，而不同平台之间通过高质量低成本服务、折扣兑换等市场化手段吸引用户、自由竞争；三是底线原则，央行作为监管者，负责实需鉴定、合规审查以及反洗钱、反恐怖融资和反逃税的“三反”工作，打击任何利用平台进行的违法违规活动，保障应用场景内各平台的公平竞争和健康运行。

总结来说，数字人民币跨境支付结算新体系的建设过程中，所有参与主体须始终围绕其终极目标：充分发挥数字人民币（DC/EP）的领先优势，重点服务遭受美国金融制裁的特定行业和重点企业，打造金融封锁情形下的中国版“备胎”计划——以数字人民币为媒介和计价货币的多层次市场化跨境支付结算新平台，维护我国的金融安全。

相信在不久的将来，数字人民币跨境支付结算平台的工具创新和市场发育，将会打破现有的跨国支付体系垄断，建立一个更加公平、更具效率、更加先进的全球跨境支付体系。

本文刊发于《清华金融评论》2020年9月刊，2020年9月5日出刊，编辑：谢松燕