【金融博览】陈海波 张国强┃我国农合机构改革面临的问题及建议

农合机构是我国农村金融的主力军。2019年12月，中央经济工作会议明确提出深化农村信用社改革；2020年中央一号文件要求深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。如何进一步深化农合机构（含农村信用社、农村商业银行、农村合作银行等）改革，是我国金融体制改革的重要内容。持续深化农合机构改革应遵循党管金融和依法治理两项原则，同时牢牢把握维护县域法人地位和数量总体稳定、有效防控金融风险、持续提升支农支小金融服务能力三个关键点综合施策。

改革发展面临的难题

2003 年6月，国务院印发《深化农信社改革试点方案的通知》，开启新一轮农信社改革，成立省（自治区） 农村信用社联合社，将农信社管理权下放省级政府。2012 年7 月，中国银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，对省联社进行改革，并鼓励农合行、农信社改制为农商行。改革过程中， 监管机构对不良资产压降、资本充足率、法人治理、经营管理、财务状况等均设置了具体标准。经过改革，农合机构历史包袱大大减轻，经营实力和管理水平显著提升，农村金融风险得到阶段性控制。

近年来，农合机构的生产效率随着改革红利的逐步消减而缓慢下滑， 显示其未能通过产权改革和机制转换真正实现自身的可持续发展。法人治理有效性低、经营管理机制不健全、审慎稳健性不足、风险管控能力差等问题没有实质性解决。长期来看，普遍存在“穿新鞋走旧路”的情况。而在增资扩股、压降不良贷款、推进改革深入等具体工作上，大部分农合机构存在过度依赖政府部门的外因作用，主观能动性没有得到有效调动和发挥。体制机制的缺陷使农合机构景气度与经济周期高度一致，且波动幅度更大。特别是近期经济下行压力的持续传导，农合机构经营管理粗放、风险防控不完善等问题就会逐步显现，导致自身风险持续累积和暴露。

改革效果偏离预期目标的原因

行业管理模式存在缺陷。目前，大部分省区对农合机构采用省联社模式进行管理。作为省政府授权的省级行业管理组织，省联社既是“运动员” 又是“ 裁判员” 的角色定位， 存在管理体制不顺、身份性质不明确、权责不对等等问题。其核心问题是省联社依赖行政权而不是产权履行管理职能，管理越位和缺位现象同时存在。如近年来省联社向农合机构下发的文件基本覆盖了高管选聘、财务管理、资金调配、业务操作、经营业绩考核等各方面，在一定程度上制约着基层法人农合机构的自主经营发展，但在风险控制、信息系统建设等方面又滞后于业务需要。

经营体制建设不完善。农合机构公司治理架构有“形”而无“神”，没有形成有效的“权、责、利”对等机制。股东参股主要目的是为了得到稳定的股金分红，甚至是便于获取贷款，采取不法手段“掏空”农合机构的情况近年来也时有发生，对推动法人治理工作缺乏主动性和积极性。农合机构也乐于通过高分红，对股东不直接参与管理进行“赎买”。董（理）事会、监事会和高管人员的人选实际上由省联社任命，并非真正由股东推选产生，不符合《公司法》的精神，实践中也发生了一些两者相互冲突的案例。监事会并未真正发挥功能，实际上往往充当内部简单的稽核、审计职能，监督制衡作用有限。

风险管理控制不到位。出于操作惯性和成本考虑，基层农合机构风险控制往往流于形式，贷前调查不充分，只重视贷款本身的政策合规性，往往忽视企业主背景调查，贷后风控落实不到位，容易受到外部因素干扰。省联社鞭长莫及，约束多了又会干扰基层经营。片面追求规模优势，偏离支农主业。为了追求收益，农合机构热衷“垒大户”，贷款投放倾向高利润的非农项目而忽略盈利能力较差的支农项目，贷款存在非农化、异地化和大额化的问题，在增强“三农”服务功能方面有所弱化。普遍存在多头授信、过度融资现象，一旦客户出现信贷风险，只有通过拆分重组、转让、抵债、置换等方式来避免风险集中暴露。

流动性管理意识不足。长期以来，农合机构网点布局优势使得自身资金持续处于富余状态，导致经营班子普遍对流动性管理不重视，流动性风险识别能力不强，监测手段、计量技术单一，信息系统建设滞后，难以适应资产负债结构加速变化的客观现实，增加后期管控难度。

深化农信社改革的建议

坚持党管金融，筑牢省管农合的基础。农合机构党的建设，应当坚持垂直管理。省级信用社管理机构成立党委，在省委领导下实行农信机构系统管理；各法人农信社党的领导班子接受省级信用社管理机构党委领导。为调动地市党委政府参与农合机构管理的积极性，可允许各地市推荐懂金融的党员干部进入农合系统。

随着改革的深入，省联社模式“自上而下管理”和“自下而上参股”的逆向错位矛盾愈发突出。全国省级信用社管理机构均为省级联社的局面逐步打破，各地陆续出现了统一法人、金控公司等管理模式，业界还有金融服务公司、联合银行等改制模式探讨。无论采取哪种改革模式，只要坚持党管金融的原则，结合各省市实际，确保省级信用社管理机构党委班子坚强有力，确保各法人农信社董（理）事长不但精通业务而且党性过硬，通过发挥党的政治优势、组织优势，就能确保省级政府行业管理的政策方向不偏差、措施不落空，支持地方经济发展的力度不削弱。

坚持依法治理，推进以金控公司为主的差异化改革。在农信社全面改制农商行的基础上，成立省属金控公司的整体改制模式。与法律、法规和政策的契合度较高，有利于党管金融、依法治理和省管农合的高度统一。金控公司作为省属企业，由省委派出党委领导班子，省政府进行行业管理，体现党对金融的领导及省管农合的要求；金控公司作为农合机构的大股东， 选派懂金融的党员干部担任基层法人农合机构董事长，在《公司法》的框架下履行职责，能促使机构运作符合党和政府的政策方向。有利于保持农合机构的县域法人地位。金控公司模式下，基层农合机构仍然能保持县域法人的独立地位，有利于健全党委+“三会一层”的治理架构，提高政治站位、强化责任担当，按照国家政策对农合机构的定位服务于“三农”和县域实体经济。

鉴于各地政府财力不同，在实施上可考虑直接控股与伞形控股相结合的方式。对于财力雄厚的省份，可通过金控公司直接控股、参股法人农合机构。对于预算紧张的省份，可由省金控公司和各地市国资企业分别参股地方法人农信社，省金控公司和各地市国资企业一致行动，实现事实控股。也可由省金控公司控股省内实力较强的农商行，再由其控股实力较弱的农商行，实现统一领导、分层控股。

坚持市场化导向，提升解决突出问题的内生动力。明确内部考核导向，提升服务“三农”的经济动力。农合机构应当将服务“三农”的情况作为内部考核的重要导向，通过层层传导激发系统内部的主观动力。可借鉴学习泰隆银行服务小微企业的经验做法，将服务“三农”水平作为农信社高管职务晋升、岗位调整、薪酬确定的重要依据。合理调整农信社薪酬水平，防止出现“与农争利”。构建金融科技体系，提升普惠金融的服务水平。县域经济、“三农”领域是普惠金融的主战场，在当前互联网金融、移动支付快速发展的环境下，农合省级机构应当进一步强化服务职能，充分发挥集团在科技支撑、产品研发、咨询营销、人员培训等方面优势，研发金融科技，健全风险识别和监控系统，为基层法人机构提供金融基础设施服务。坚持稳定县域农合机构法人地位不变，因地制宜推进差异化经营发展， 充分发挥支农主力军作用，开展特色金融服务，提供特色金融产品，实现可持续健康发展。

坚持差异化监管，完善农村金融的外部约束机制。采取差异化的监管和税收政策，农合机构因其服务县域“三农”的定位，经营成本较高、不良贷款处置难度大，应当给予较高的不良贷款率容忍度和持续的税收优惠政策，降低服务“三农”的经营成本。监管机构形成合力，省政府从行业管理角度出发，督促农合机构完善法人治理，加强内外部审计；人民银行分支机构从发展和稳定的角度出发，通过货币政策工具、金融市场支持农合机构发展；银保监会分支机构继续承担农信社日常操作和风险案件的监督职责，并探索开展金融监管失职问责。同时，应提高监管信息沟通和共享，建立有序分层、分工明确的农村金融监管体系。

（陈海波就职于中国人民银行肇庆市中心支行，张国强就职于枣庄市农业农村事业发展中心）