日本大气污染防治情况及经验（一）

1、日本的工业发展与大气污染情况

日本的污染历史可追溯到以欧美的近代社会为目标推进增产兴业政策的明治时代(1868～1912年)的初期。当时，在促进日本向现代工业转变方面起中心作用的纺织业、铜精炼、炼铁业的地区，随着生产规模的扩大，产生的空气污染也从明治年间到大正年间(1912～1926年)逐渐扩大。

像大阪、东京这类大城市，除纺织业等近代工业以外，这里还成为锻造冶炼业等各种街道工厂的重要建设地点，特别是到了大正年间，火力发电厂的建设引发了大气污染问题。这种情况与汽车交通量的增大带来的大气污染叠加，形成了复合型的城市大气污染。

与此类似，从明治中期开始，在枥木县的足尾铜矿(建于1890年左右)、爱媛县的别子铜矿(建于1900年左右)、茨城县的日立矿山(建于1910年左右)等铜冶炼厂，在冶炼铜过程中产生的硫氧化物引起的大气污染，使周边地区的农业、森林和渔业遭受了极为严重的损害。

第二次世界大战后，日本工业迅速复兴，以煤炭作为主要能源的工业复兴，在各地出现了以降尘和硫氧化物为主的大气污染问题。其中，以灰分含量高的宇部煤为燃料的宇部市降尘量尤其显著，所以，日本自上世纪40年代后半期开始对粉尘进行了监测，随后在札幌、横浜、川崎、神户、北九州及大牟田等地也开展了由地方政府负责的粉尘监测工作。

（1）能源消费增大并以煤炭为主向石油为主转变

从1955年的经济景气开始，日本经济进入了前所未有的增长时期。50年代后半期的实际经济增长率为8.8%，60年代前半期为9.3%，到60年代后半期更上升为12.4%。日本政府及民间的共同努力使日本经济进入高速增长的轨道，并从战后复兴开始全力迈向经济独立化。由于1955年～1964年日本经济的飞跃式增长，使得能源消耗量在十年间约增长了3倍(换算成石油，从1955年度的5130万吨增长到1965年度的14580万吨)，而且能源的主角在十年间也由煤炭转为石油(1955年度能源消费中煤炭占49.2%，石油占19.2%；1965年度煤炭占27.3%，石油占58.0%)。

图表1：日本1955与1965年煤炭与石油消费结构变化对比（%）

资料来源：韦伯咨询整理

正因如此，大气污染的类型也转变为以硫氧化物为中心的污染，并且大气污染向更广泛的区域和更严重的方向发展。需要指出的是，引发日本严重污染的原因，除前面讲的能源消费量的增大和能源种类的转换外，还有如下两点。

（2）工业结构的重工业化和出口振兴

与以前不同，日本从1955年左右开始的经济增长过程，除为完善工业基础而进行的积极的公共投资外，以民间资本投资和出口扩大为主导，促进了重工业的增长。1955年时，重工业占工业生产额的比重为44.7%、占出口额的比重为33.7%；而1970年，上述比例分别增加到了62.6%和73%。

图表2：日本1955与1970年日本重工业占工业生产及出口的比例变化（%）

资料来源：韦伯咨询整理

一般而言，重工业是一个单位产值潜在污染物排放量大的产业。因此，与外国相比，在通过经济高速增长过程形成的以重工业为特色的日本，其单位GNP的污染排放量大。此外，出口产品在日本生产加工，所以在加工这些产品的过程中污染物排放量将远多于日本最终自己消费的部分。因此，与国外相比，这也是在日本发生严重工业污染的重要因素之一。

（3）工业布局等国土利用的变化

在经济高速增长初期，由于石油化学工业的发展成为一大战略，为扶持该工业的发展，四日市、德山、岩国将旧军队燃料厂厂址进行拍卖，通产省于1955年公布了石油化学工业发展对策，1961年茨城县公布“建设鹿岛工业带计划试行方案”等，从而开始了在沿海地带建设大规模联合企业的行动。

以上述事实为背景， 1962年10月日本公布了“分散到地方、据点式布局模式”的“全国综合开发计划”。 1963年根据《新工业城市建设促进法》、《工业发展特别地域发展促进法》，制定了十三个新工业城市和六个工业开发特区。因此，污染发生源被集中布置在沿海工业地带内，成为产生严重污染的原因之一。

2、日本大气污染治理主要举措

日本的大气污染防治是典型的先污染后治理案例，并取得焕然一新的成效。日本治理大气污染的主要措施如下。

（1）推进立法严格管制，依法治理大气污染

伴随着经济高速发展带来的环境污染，日本开始出台全国性的环境立法，20世纪60年代中期，日本政府先后颁布了《公害对策基本法》《排烟规制法》《噪声规制法》《大气污染防治法》等，构建具备较强规划性和可操作性的法律，并明确国家、地方政府、企业以及公众责任和义务。2000年日本修订《关于确保公民健康和安全的环境条例》，明确规定了出现严重空气污染时应该采取的紧急措施，规定使用符合标准的燃料，减少煤烟、粉尘和有害气体的排放。

日本出台了许多相关法律，确立了一系列极其重要的法律原则，并严格执行。如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失”，“只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也要承担赔偿责任”等。

此外，日本还通过公害诉讼，建立起一套独具特色的救济、补偿制度。比如，日本《救济公害健康受害者特别措施法》规定，需对因大气污染引起的支气管哮喘、慢性支气管炎等患者的医疗费实施补偿，在需由个人支付的部分中，相关的事务费由国家和地方自治体负担，而医疗费、医疗津贴、护理津贴由企业界负担一半，另一半由国家和地方自治体负担。另外，日本的公害健康损害补偿等相关法律规定，在大气污染危害的“第一类指定区域”，即因受严重大气污染影响而导致疾病多发区域，“损害补偿费”(含疗养费、身体障碍补偿费、家属补偿费、儿童补偿费、葬祭费等)通过“课征金体制”根据硫氧化物排放量征收相应的“污染负荷量课征金”。正因为日本对污染企业和污染源采取了严格的惩罚制度，使得企业数十年来不断在开发“绿色”能源上下功夫，从源头上掐断了污染源的形成。

（2）加大城市立体绿化，重点整治汽车尾气

日本东京都政府规定，新建大楼必须有绿地，楼顶必须绿化。东京的绿化很少种草，而是种树，不但要绿化面积，还追求绿化体积。大量树木对城市空气的净化作用是不可忽视的。另一个重要手段是重点整治机动车尾气。日本环境厅规定了机动车在行驶过程中产生和排入大气的废气的最高量，禁止超标车辆投入运行。日本的都道府县还在交叉路口等交通量大的地点设置了废气浓度测试点，发现该点废气浓度超标，站点工作人员可以向都道府县公安委员会提出采取限制交通的请求。日本还于1992年制定了控制汽车尾气排放的专项法律《关于机动车排放氮氧化物的特定地域总量削减等特别措置法》，并在2001年追加颗粒状物质为法律的控制物质，制定了全新的《关于机动车排放氮氧化物以及颗粒物质的特定地域总量削减等特别措置法》。

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