【裁判要点】依法履行行政复议职责是行政复议机关的法定义务，通过行政复议途径监督下级行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，就必须符合行政复议法关于受理条件的规定，不符合法定的受理条件，违法受理复议申请，是对其他当事人合法权益的损害，也不符合依法行政的基本原则。上级行政机关在受理行政复议申请中，发现申请人的复议申请存在不属于行政复议范围，或者超过申请行政复议期限等不符合法定受理条件情形，但是又认为被申请复议的行政行为确有错误的，可以通过层级监督职权依法予以纠正，而不是通过行政复议程序予以纠正。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申10323号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区河池市人民政府。
法定代表人唐云舒。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区罗城仫佬族自治县青明山林场。
法定代表人吴祥恩。
一审第三人、二审上诉人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村马榄村民小组。
诉讼代表人蒲有升。
一审第三人、二审上诉人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村洞嫩村民小组。
诉讼代表人覃炳义。
一审第三人、二审上诉人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村雅林新村村民小组。
诉讼代表人李光海。
一审第三人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县人民政府。
法定代表人潘秋琳。
再审申请人广西壮族自治区河池市人民政府（以下简称河池市政府）因被申请人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县青明山林场（以下简称青明山林场）诉其及一审第三人、二审上诉人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村马榄村民小组、罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村洞嫩村民小组、罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村雅林新村村民小组（以下简称马榄、洞嫩、雅林新村小组）、一审第三人广西壮族自治区罗城仫佬族自治县人民政府（以下简称罗城县政府）林业登记行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月29日作出的（2018）桂行终66号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1988年7月16日，青明山林场辽望分场确定场界代表，与龙岸乡龙平村公所、村屯和青明山林场代表及县工作队代表，在罗城县青明山林场四堡分场的《国营林场山界林权确认书》上盖章签字画押，对位于龙平村公所上邦洞一带的土地权属界线进行确定。1988年10月29日，罗城县政府给青明山林场四堡分场颁发罗林证字（X）号《国营林场山界林权证》(以下简称X号山界林权证)，填写的总面积为9951亩。2009年6月林业制度改革试点时期，罗城仫佬族自治县林业局(以下简称罗城县林业局)给马榄屯等集体和个人颁发《林权证》，证中填写有“水洞湾至毛平口，林地使用期为70年”，后因马榄屯等所持的林权证与青明山林场管辖的场界有冲突，马榄、洞嫩、雅林新村小组所持有的《林权证》,被罗城县林业局收回。2Ol0年5月，马榄、洞嫩、雅林新村小组将部分林地承包给邦洞屯梁光国户种植林木，后被林场职工拔掉，双方发生纠纷。2010年7月以后，马榄、洞嫩、雅林新村小组多次向罗城县政府提出确权申请，并向河池市委督查室反映，要求督促罗城县政府尽快妥善处理。2012年7月3日，罗城县政府作出《关于撤销青明山林场林权证书问题的答复》，建议马榄、洞嫩、雅林新村小组按照法定程序向河池市政府申请审查。
2012年9月23日，马榄、洞嫩、雅林新村小组向河池市政府提出行政复议申请，请求撤销罗城县政府颁发给青明山林场的X号山界林权证。2012年11月26日至28日，河池市政府派工作人员到罗城县相关部门查找X号山界林权证的原始档案材料，但均查找不到。2012年12月13日，罗城县政府向河池市政府提交《关于青明山林场权属证颁发时相关证据的收集情况说明》，说明当时颁发林权证的一些相关证据材料已无法查找。2012年12月17日，河池市政府作出河政复决字（2012）104号《行政复议决定书》（以下简称104号复议决定），确认罗城县政府给青明山林场四堡分场颁发的X号山界林权证涉及与马榄、洞嫩、雅林新村小组争议的土地部分无效。2013年2月4日，青明山林场提起行政诉讼，请求撤销104号复议决定。2013年12月24日，罗城仫佬族自治县人民法院作出（2013）罗行初字第4号行政判决，驳回青明山林场的诉讼请求。青明山林场不服，提起上诉。2014年7月11日，河池市中级人民法院作出（2014）河市行终字第36号行政判决，认为河池市政府作出复议决定前，未通知青明山林场调处，违反法定程序，判决撤销罗城仫佬族自治县人民法院（2013）罗行初字第4号行政判决，撤销104号复议决定，责令河池市政府重新作出处理。2015年10月21日，河池市政府通知青明山林场作为第三人参加行政复议。2015年12月30日、2017年6月23日，河池市政府组织听证。2017年7月5日，河池市政府作出河政复决字（2017）30号《行政复议决定书》（以下简称30号复议决定），决定撤销X号山界林权证，由罗城县政府重新作出行政行为。2017年9月1日，青明山林场提起本案行政诉讼，请求撤销30号复议决定，责令河池市政府重新作出行政复议决定。
河池市中级人民法院（2017）桂12行初168号行政判决认为，河池市政府复议审查的罗城县政府1988年颁发的X号山界林权证发生在《行政复议条例》《中华人民共和国行政复议法》实施之前，根据法不溯及既往原则，不属于《行政复议条例》《中华人民共和国行政复议法》调整，河池市政府作出的30号复议决定属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决撤销30号复议决定。河池市政府和马榄、洞嫩、雅林新村小组均不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终66号行政判决认为，罗城县政府1988年颁发X号山界林权证的行政行为，发生在《中华人民共和国行政复议法》《行政复议条例》实施之前，且目前没有对《中华人民共和国行政复议法》《行政复议条例》实施之前的林权登记行为具有溯及力的特别规定，河池市政府受理复议申请，属于适用法律错误。河池市政府未能认定马榄、洞嫩、雅林新村小组对涉案林地有较为充分的权属依据，仅凭相关人员未签名为由，撤销X号山界林权证，理由不充分。以小部分面积存在争议为由撤销大面积的《林权证》，也属不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
河池市政府申请再审称：1.一、二审以法不溯及既往原则，认定颁发X号山界林权证不属于行政复议法调整范围，不符合行政复议法立法目的，不利于保护当事人合法权益。2.罗城县政府未能按照行政复议法的规定，提供证实X号山界林权证所登记的土地权属来源、土地管理事实的实体性证据和颁证程序性的证据材料，撤销X号山界林权证认定事实清楚，证据充分。请求撤销二审判决，维持30号复议决定。
马榄、洞嫩、雅林新村小组、罗城县政府均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《行政复议条例》第五十七条规定，本条例自1991年1月1日起施行。该条规定就是法不溯及既往的具体规定，即只有在1991年1月1日后作出的行政行为，利害关系人才能够按照该条例的规定，依法申请行政复议；1991年1月1日之前作出的行政行为，除非当时的法律、法规有特别规定，利害关系人无权依照《行政复议条例》的规定申请行政复议。本案中，罗城县政府1988年颁发X号山界林权证的行政行为，发生在1990年《行政复议条例》实施之前。当时的法律、法规并没有规定当事人不服颁发林权证行政行为可以申请行政复议，马榄、洞嫩、雅林新村小组对罗城县政府1988年作出的颁证行为申请行政复议，不属于行政复议的受案范围，河池市政府依照行政复议法规定受理马榄、洞嫩、雅林新村小组的复议申请，违反法不溯及既往的规定，属于适用法律错误。同时，对超过20年的颁证行为申请行政复议，也不符合申请行政复议期限的相关规定。一、二审判决撤销30号复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。
河池市政府主张，一、二审以法不溯及既往原则，认定颁发X号山界林权证不属于行政复议法调整范围，不符合行政复议法立法目的，不利于保护当事人合法权益。其该项主张与法律的规定不相符，依法履行行政复议职责是行政复议机关的法定义务，通过行政复议途径监督下级行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，就必须符合行政复议法关于受理条件的规定，不符合法定的受理条件，违法受理复议申请，是对其他当事人合法权益的损害，也不符合依法行政的基本原则。上级行政机关在受理行政复议申请中，发现申请人的复议申请存在不属于行政复议范围，或者超过申请行政复议期限等不符合法定受理条件情形，但是又认为被申请复议的行政行为确有错误的，可以通过层级监督职权依法予以纠正，而不是通过行政复议程序予以纠正。以此为由申请再审，理由不能成立。
河池市政府又主张，罗城县政府未能按照行政复议法的规定，提供证实X号山界林权证所登记的土地权属来源、土地管理事实的实体性证据和颁证程序性的证据材料，撤销X号山界林权证认定事实清楚，证据充分。但是，行政复议程序与层级监督纠错程序的证明标准是有区别的。行政复议中，被申请人要对作出的行政行为承担举证责任，不能证明其作出的行政行为合法，要承担复议败诉的法律后果。而上级行政机关启动层级监督程序撤销或变更下级行政机关作出的行政行为，上级行政机关应当举证证明下级行政机关作出的行政行为确有错误，应当依法予以撤销或变更，而不是由下级行政机关承担举证责任。本案中，按照行政复议程序，罗城县政府未能提供证明作出颁证行为合法的证据，河池市政府撤销颁证行为，确实符合行政复议法的相关规定。但是，本案马榄、洞嫩、雅林新村小组于2012年9月向河池市政府提出行政复议申请，要求撤销罗城县政府于1988年给青明山林场颁发X号山界林权证的行政行为，确实不符合行政复议的受理条件。如果河池市政府认为1988年颁证行为确有错误，应当按照层级监督纠错程序，依法予以纠正。同时，河池市政府必须提供充分证据证明，罗城县政府1988年的颁证行为违法，侵犯他人合法权益，撤销颁证的纠错行政行为才是合法有效的。而从河池市政府作出的30号复议决定撤销罗城县政府1988年的颁证行为的理由来看，河池市政府仅仅是认为罗城县政府“没有提供足以证实颁发给青明山林场四堡分场《国营林场山界林权证》的土地来源和测量参数以及土地管理事实的实体性证据，也没有提供办证程序性证据”，并没有足以证明罗城县政府1988年的颁证行为违法、侵犯他人合法权益的证据材料。河池市政府以此为由申请再审，理由亦不能成立。
综上，河池市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广西壮族自治区河池市人民政府的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 杨志华
审判员 田心则
二〇一九年十二月三十一日
法官助理 张巧云
书记员 陈清玲
律师简介
胡良瑞 ，律师界的业余摄影师-摄影界的专职律师，2019年度“1+1”中国法律援助志愿者行动律师志愿者、2020年中国青年志愿者协会“抗击疫情，从心开始”心理援助项目志愿咨询师。
执业方向：民商事争议解决、刑事辩护、公司法务
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