日本保健功能食品市场综合治理考察与经验借鉴

　　日本对其保健功能食品市场从政府治理再到行业协会、保健功能食品生产企业、消费者治理，已形成了一套比较完备的综合治理框架体系，它的市场规模体量在此框架体系的支撑下，亦趋于平稳高速发展状态。

　　故中南大学法学院的王新喜和北京中医药大学人文学院的邓 勇*旨在通过考察日本如何利用其政府、保健功能食品行业协会、食品生产企业、消费者对其保健食品市场进行多中心、多维度的综合治理，以期为我国保健食品市场整体治理水平的提升找到一条可借鉴之路。

　　1、日本保健功能食品市场的政府治理考察

　　日本保健功能食品市场政府监管基本框架

　　1）监管主体

　　日本食品安全风险的直接监管主体主要为厚生劳动省、农林水产省及消费者厅。三者的监管职责基本按照食品从生产、加工到销售流通环节来明确。除此之外，考虑到以上3 个监管机构虽能相互协调配合，但也只能在各自职能权限范围内承担食品安全风险监管职责，缺乏相互监督制衡机制，日本内阁办公室按照《食品安全基本法》的要求设立了食品安全委员会，该委员会高度独立，负责对3 个直接监管主体进行指导监督，成为了日本食品市场的间接监管主体。

　　2）具体监管内容

　　农林水产省通过其下设的消费安全局来负责监管食品安全。消费者安全局主要通过制定农产品的产品标准，并依据标准对农产品的生产阶段进行监管，来保证日本生鲜农产品生产和粗加工阶段的食品安全。其建立的农产品质量安全调查分析机制、可追溯性机制等多项监管机制，确保了在生产或是生产前阶段就能最大限度降低食品风险。此外，它还具有办理农产品认证并对认证产品进行监督管理、发布农产品安全风险信息、受理消费者投诉等重要职能。厚生劳动省在监管职能上是对农林水产省的补充和延续，其下属的药品食品安全局需根据食品安全委员会风险评估的结果制定食品在加工、销售流通领域的安全标准并按制定的标准对食品进行检查监督，力求最大程度确保食品在加工和销售流通阶段的安全；不仅如此，其还兼具对食品制造设备进行卫生检疫，对包含进口食品、保健功能食品在内的所有食品流通的安全进行监督指导以及发布食品安全信息情报等职能；消费者厅是由日本内阁府成立的一个以保护消费者为核心任务的独立职能部门，就食品问题上，其主要承担着对食品标识标准的制定和监管，以及对消费者进行食品安全教育、受理反馈消费者信息等职能。

　　日本保健功能食品市场的政府特别监管

　　1）特定保健用食品

　　在日本，特定保健用食品是指有科学证据表明有助于维持和改善健康并已通过有效性和安全性审查，经消费者厅厅长许可批准后，标示具体保健用途的食品。其按许可标准又可分型为特定保健用食品、附带条件的特定保健用食品、特定保健用食品（规格标准型）以及特定保健用食品（标示降低疾病风险）。由于特定保健用食品对人体健康影响程度较高，日本对其实行的是个别审批许可制，由消费者厅主管。

　　2）营养功能食品

　　营养功能食品是指用于补充特定营养成分并可以标示所含营养成分的一种功能食品。其中所含有的营养成分是指人机体内不可缺少的营养素，如钙、铁、维生素等。对于营养功能食品的上市监管，日本采取的是自我认证制，即不需要经过消费者厅的审批许可、备案，仅需食品生产企业自查其标识的营养成分种类与含量符合消费者厅颁布的《营养标识标准》或《食品标识标准》所公布的要求后，即可标注营养功能食品标识上市销售。

　　3）功能性标识食品

　　功能性标识食品是指适用于未受疾病影响的人（未成年人、孕妇（包括计划怀孕的妇女）和哺乳期妇女除外），其功能成分能达到维持和促进人体健康的目的（降低疾病风险除外），并跟据科学依据在其容器和包装上贴上标签的食品（特别用途食品、营养功能食品以及会导致过量摄入营养素的食物除外）。

　　2、日本保健功能食品市场的其他治理主体考察

　　行业协会治理

　　1992年厚生劳动省省长允许重新整合日本营养食品协会，日本健康营养食品协会由此成立。至今，日本健康营养食品协会的会员达到690 家，已成为日本最大规模的健康食品行业协会。透过该协会的宗旨来看，其一方面通过收集有关保健功能食品、特殊用途食品等健康食品的有关信息，对其进行研究、传播，并指导协会成员和相关行业实行法规相符性的管理制度，从而来承接政府政策法规的实施，降低政府的宣传指导成本；另一方面，其在厚生劳动省的指导下，通过行业专业优势从公共卫生角度建立和运行了健康食品日本营养食品协会（Japan Health Food & Nutrition Food Association，JHFA）认证制度、健康食品良好操作规范认证体系以及健康食品安全自愿检查和认证制度等一系列健康食品标准，弥补了现行政策法规以及监管局限性，进一步提升了协会成员的规范意识和食品品质。

　　消费者治理

　　为保证消费者能积极发挥其建议监督作用，参与市场治理，日本设立了消费者委员会。它是一个由社会人士自发组成的以保护消费者利益为目标的具有独立调查权的监察机构，隶属内阁府管辖。值得注意的是，其虽隶属内阁府管辖，但为防止消费者意志受到侵蚀，政府公务人员无法成为委员会的一员。在对保健功能食品市场的治理上，消费者委员会会定时搜集有关保健功能食品的市场信息和消费者的消费信息，向首相及相关省部提出建议。

　　保健功能食品生产企业治理

　　保健功能食品生产企业对保健功能食品市场的治理事实上是通过发挥保健功能食品生产企业的自我规制约束作用实现的。日本大部分的保健功能食品生产企业极为重视企业的声誉，在食品的生产和加工上能够做到严格自律。

　　3、日本经验可供我国保健食品市场治理借鉴之处

　　我国保健食品市场综合治理缺陷

　　1）综合治理边界有待明确

　　模糊的核心定义难免会引发各主体对保健食品市场综合治理边界的争议。此外，也正因保健食品核心定义的缺失，有关食品生产企业往往利用“保健食品”概念的模糊性，抓住消费者尤其是老年消费者的认知误区，在有关食品、保健食品的标签、标识、说明书、外包装或网站上明示或暗示其产品的疾病预防、治疗功能，夸大保健效果，从而严重误导了消费者。从中国消费者协会发布的《2018年第三季度受理投诉统计表》来看，保健食品的投诉性质分类中，虚假宣传占了27.21%，远超于其他食品类别虚假宣传所占比例。

　　2）政府治理水平亟待提高

　　我国对保健食品的专门监管主体是国家市场监督管理总局及地方市场监督管理局下设的特殊食品安全监督管理部门，其负有掌握保健食品的安全形势，拟订和实施保健食品注册、备案和监督管理的制度措施，组织查处有关保健食品重大违法行为的职责。这种一元化的监管模式虽能兼顾监管效率，但各地区行政执法人员参差不齐的执法能力使得社会对保健食品监管的专业性提出了很大的质疑。另外，如何避免单一监管主体因缺乏监督制衡机制而引发的监管“缺位”，还需政府对组织架构进一步做出调整。

　　3）多主体治理参与程度不高

　　在目前对保健食品市场的治理上，我国依然以政府治理为绝对主导，行业协会的监督作用受制于政府管控，治理能力发挥余地极度有限。消费者也因其信息劣势和监督建议渠道的不畅通难以有效参与治理。据有关学者对某区域老年群体的调查，仅有两成对象能正确识别保健食品的批准文号“国食健字”，对国药准字、国食健字、国食证字、卫食字等批准文号完全不认识也不能区分的比例高达41.85%。

　　日本经验对我国保健食品市场综合治理的启示

　　1）法律明确保健食品概念、探索分型可能性

　　明确我国保健食品市场综合治理的方向，首是要明晰保健食品的法律定义。为此，国家有必要从上位法层面对其加以确认，以明确后续市场治理边界。在对保健食品进行定义时，不仅要关注到保健食品之于普通食品的健康维护性，还要关注到不同保健食品对人体健康不同的影响程度。其原因在于，保健食品对健康的影响程度决定了政府、行业协会监管的涉入程度以及消费者和保健食品生产企业的选择范围，若是以一刀切的方式统一划分保健食品标准，不仅会混淆监管重点，给监管者带来繁琐无效的工作任务，也没有站在产品的角度为消费者考虑不同保健食品风险的特殊性。

　　2）建立独立的保健食品风险评估部门强化政府治理

　　针对我国各地区保健食品监管人员监管水平参差不齐的现象，为弥补监管机构人员的能力缺陷，可以探索组建一个类似于日本“食品安全委员会”的独立风险评估部门，委员会成员只能由保健食品行业专业人士组成，负责对保健食品的安全进行风险评估，并向监管部门提出意见，监管部门也可就重大疑难问题向该评估部门进行咨询。

　　3）充分发挥多主体协调共治作用

　　对保健食品市场的治理，仅依靠政府的约束力难以避免“政府失灵”的状况，亦不符合现代治理要求。因此，我国要充分挖掘消费者、行业协会、保健食品生产企业等保健食品市场主体对保健食品市场的治理效能，发挥其在保健食品市场中的协调共治作用。

　　本文《日本保健功能食品市场综合治理考察与经验借鉴》来源于《食品科学》2019年41卷5期331-337 页，作者：王新喜，邓勇。DOI:10.7506/spkx1002-6630-20190916-194。

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