村委会制定的《补偿安置方案》是否可以提起诉讼？附最高院判例

【裁判要旨】

实践中，有的《补偿安置方案》虽经村民委员会讨论通过，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，行政机关是集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。如果行政机关在集体土地征收项目中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，相关土地整体开发利用行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，那么《补偿安置方案》的制定和实施行为不属于村民自治行为，属于行政诉讼受案范围。

对于农村居民宅基地以及人员的安置补偿，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例没有作出具体规定。实践当中，由于我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，因此，在集体土地的征收补偿安置过程中，以户为单位进行安置补偿成为很多地方的习惯性做法。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再107号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李芳，女，汉族，1983年11月16日出生，住河南省郑州市

委托诉讼代理人范金星，男，汉族，1984年8月12日出生，住河南省郑州市，系李芳丈夫

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市开元路8号

法定代表人丁文霞，该区人民政府区长

委托诉讼代理人马红莲，郑州市惠济区人民政府工作人员

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，住所地河南省郑州市惠济区北四环路文化路交叉口东南角

法定代表人王彦平，该村委会主任

第三人（一审第三人、二审被上诉人）郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部，住所地河南省郑州市北四环文化路交叉口东北角

负责人孟焱鑫，该指挥部指挥长

委托诉讼代理人黄洪亮，郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部工作人员

李芳因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会行政行为违法一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终1404号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2018年5月25日作出（2017）最高法行申1152号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省郑州铁路运输中级人民法院一审查明：李芳之父李荣全在郑州市惠济区××东××村拥有宅基地一处。李芳的户口登记在郑州市惠济区××东××村。郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部由惠济区政府设立。2013年12月16日郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会、中共东赵村总支部委员会根据4+2工作法--四议两公开的程序,经村民代表会议表决通过了《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》,并于2013年12月29日对外公布。郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部在该方案上署名并用印。《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》第二条中规定:不符合招婿条件的,户口在本村的姑娘本人按70㎡居住用房安置,其配偶及子女不享受安置。2014年5月16日李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订了《惠济区新城街道东赵村合村并城项目拆迁补偿安置协议》。李芳除获得70㎡居住用房安置外,未得到与李荣全同等的其他补偿安置,李芳之子范伟森未获得补偿安置。2015年5月19日,李芳通过其他诉讼得知了该方案的内容。李芳不服该方案,提起本案诉讼,请求确认惠济区政府等制定、实施《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》行为违法,判令采取补救措施。

该院认为：一、关于《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》的制定、实施（以下简称《补偿安置方案》）是否属于行政诉讼受案范围以及本案被告是否适格的问题。郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见郑政文〔2011〕257号第四条第（十四）项规定:”各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责。”本案被诉《补偿安置方案》根据4+2工作法--四议两公开的程序,经村民代表会议表决通过。《补偿安置方案》第三条第（三）项也明确载明:”本方案经村民代表会议表决通过后,报惠济区人民政府批准后生效。”惠济区政府设立的郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部也在《补偿安置方案》上署名并用印,故应当认定惠济区政府是《补偿安置方案》的批准、实施机关。该《补偿安置方案》是补偿安置的标准,在合村并城过程中,如果村民不执行该方案,将无法实现因合村并城项目得到补偿安置的权利,故《补偿安置方案》的实施对该村村民的权利义务产生实质影响。综上,惠济区政府对《补偿安置方案》的实施行为是可诉的具体行政行为,属于行政诉讼受案范围。《补偿安置方案》由郑州市惠济区新城街道东赵村村民委制定，郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会属于村民自治组织，不是本案的适格被告。惠济区政府不是《补偿安置方案》的制定机关,但其应对《方案》的实施承担相应的法律责任，故惠济区政府是本案的适格被告。二、关于惠济区政府实施《补偿安置方案》是否违法的问题。虽然惠济区政府对《补偿安置方案》的实施承担法律责任,但《补偿安置方案》是经村民代表会议表决通过的,其形成过程带有村民自治的性质,代表了多数村民的意见,对该村村民均具有约束力,内容符合一般的村规民约,故惠济区政府在实施《补偿安置方案》的过程中对李芳按70㎡居住用房进行安置,该安置行为符合《补偿安置方案》的规定。综上所述,李芳的诉讼请求理由不能成立,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,该院于2016年4月25日作出（2015）郑铁中行初字第419号判决，驳回李芳的诉讼请求。

李芳不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

该院认为：李芳起诉请求确认惠济区政府、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会制定、实施的《补偿安置方案》行为违法,涉及制定及实施两个行为,针对制定行为,该方案是郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会按照四议两公开的程序制定的,是村民自治的行为,制定主体是村民委员会,不是行政机关,对于制定行为不是行政行为,不可诉。针对实施《补偿安置方案》的行为,该行为已经转化成李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订补偿安置协议的行为,该协议系双方自愿签订且已履行完毕,该行为不违反法律规定。李芳认为实施补偿安置行为违法的理由不成立,该院不予支持。本案诉讼的实质涉及到村民资格及村民待遇问题,对该问题的处理,属于村民自治的范畴,不属于人民法院的受理范围。综上,一审判决正确,予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,该院于2016年12月23日作出（2016）豫行终1404号行政判决，驳回上诉，维持郑州铁路运输中级人民法院（2015）郑铁中行初字第419号行政判决。

再审申请人李芳不服，向本院申请再审称:一、《补偿安置方案》制定程序违法、内容违法。根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，只有村民会议和经村民会议授权的村民代表会议可以讨论征地补偿费的使用分配方案，再审被申请人未提供证据证明东赵村村民代表会议获得了村民会议的授权，且补偿安置方案的制作主体应该是区政府，东赵村委会及党委会无权制作和确定补偿安置方案。二、补偿安置方案对再审申请人及其他同村妇女构成侵权，具体行政行为违法。惠济区政府实施的补偿行为具有独立性，应为自己的行为负责，承担法律责任。三、补偿安置方案形成方式即所称的”4+2工作法”违反法律规定，不能作为其免责的法定事由。《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律规定，土地征收补偿安置依法只能由政府来制作完成，惠济区政府依据村委会的决定确定发放标准没有法律依据。四、惠济区政府实施的违法补偿行为应当进行纠正，保护公民依法获得征收补偿的基本权利。再审申请人的损失是惠济区政府所造成的，惠济区政府应当承担最终责任。请求：一、撤销（2016）豫行终1404号行政判决书及（2015）郑铁中行初字第419号判决，依法改判确认再审被申请人制定、实施《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》的行为违法，判令再审被申请人采取补救措施，再审被申请人支付再审申请人每年1万元过渡及补助费，暂定2万元、对再审申请人按110平方米住房进行安置。二、本案诉讼费由再审被申请人承担。

经再审查明，涉案项目补偿款由惠济区政府财政拨付，涉案土地上房屋拆迁后，土地归属土地储备中心，待土地性质变为国有后，按照城市规划确定用途。以上事实由本案庭审及听证笔录为证。

本院认为：本案争议的核心问题是，《补偿安置方案》的制定及实施的行为是否系村民自治行为，是否属于人民法院的受案范围；李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订的补偿安置协议，对李芳是否有效。

首先，关于《补偿安置方案》的制定及实施行为是否系村民自治行为。本案中，《补偿安置方案》虽经东赵村村民委员会讨论通过，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以及《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）第四条第十四项:”各区政府(管委会)对合村并城的拆迁补偿安置负总责。”的规定，惠济区政府是案涉集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。案涉《补偿安置方案》也明确规定：”本方案经村民代表会议表决通过后,报惠济区人民政府批准后生效。”惠济区政府的意见不但实际决定了《补偿安置方案》能否通过并实行，且其设立的东赵村合村并城项目指挥部也在《补偿安置方案》上署名并用印。加之，涉案项目的补偿款由惠济区政府财政拨付，房屋拆迁后，土地归属到土地储备中心，待土地性质变为国有后，按照城市规划确定用途，这些事实均表明，惠济区政府在案涉征收项目中发挥的作用，已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，案涉土地的整体开发利用行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位。故，原审判决认定《补偿安置方案》的制定和实施，属于村民自治行为，不属于人民法院受案范围不当，本院予以指正。

其次，关于李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订的补偿安置协议,对李芳是否有效。对于农村居民宅基地以及人员的安置补偿，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例没有作出具体规定。实践当中，由于我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，因此，在集体土地的征收补偿安置过程中，以户为单位进行安置补偿成为很多地方的习惯性做法。本案中，李芳之父李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订的补偿安置协议,系李荣全代表该户自愿签订，且已履行完毕,该行为不违反法律的禁止性规定，应为有效。李芳认为该协议违法的主张不能成立,本院不予支持。

综上，李芳申请再审的理由部分成立，但鉴于其父已经代表所在户签订了安置补偿协议，该协议的效力及于李芳，故其与安置补偿方案的制定和实施行为之间已不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的适格原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，本案应当裁定驳回李芳的起诉，原审法院判决驳回诉讼请求有所不当，但鉴于判决结果并未损害李芳的实体权益，本院仅在此予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：

维持河南省高级人民法院(2016)豫行终1404号行政判决。

本判决为终审判决。

审 判 长　　阎　巍

审 判 员　　杨立初

审 判 员　　董保军

法官助理　　卢琨琨

书 记 员　　冯琦洺

二〇一九年十月二十三日