专家观点|顾春晖：邮政普遍服务发展的国际比较研究

受通信技术、电子商务以及海关、安全等监管制度变化的影响，在邮政普遍服务领域，新理念、新内涵、新规制、新实践不断涌现，将全球邮政治理体系建设推向新的阶段。根据对万国邮联以及美国、加拿大、欧盟、法国、德国、日本、新西兰、俄罗斯、巴西、印度8个典型国家（地区）邮政普遍服务的制度演变研究，我们发现，世界邮政普遍服务从20世纪90年代开始呈现两个发展阶段：第一阶段以2008年欧盟全面取消邮政专营权为标志，强调如何调整邮政普遍服务保障方式以提升邮政服务效率、激发行业的竞争活力和创新能力；第二阶段以2012年新西兰邮政申请放宽邮政普遍服务执行标准为标志，开始重视如何在竞争的市场环境中持续地保护和发展邮政普遍服务。然而不同的发展阶段并没有削弱邮政普遍服务的意义与价值，而是带来制度变化，从服务产品转向服务需求，在动态发展中寻找动态平衡，保障着普遍服务与其发展环境之间的关联性。

一、邮政普遍服务的必要性没有改变

虽然全球邮政发展环境不断变化，但在国际社会中，邮政普遍服务的社会价值不变，民生价值不变，基本特征不变。

社会价值不变：2016年万国邮联第26届大会提出的万国邮联愿景反映了所有成员国的普遍共识：邮政行业被视为促进包容性发展和全球经济的一个非常重要的组成部分；万国邮联将为全球居民提供优质、高效、方便的邮政普遍服务的持续发展视为组织的使命。2017年《全球邮政发展指数》显示，邮政普遍服务对国际社会实现联合国2030年可持续发展议程所制定的目标（SDG）具有重大影响，正相关性尤其表现在促进包容性经济增长、提供有尊严的就业、创新和优化产业发展与基础设施、提升人类居住环境的安全与灾后恢复能力、增进全球合作关系等方面。从这个意义上说，邮政普遍服务的社会价值不仅保持不变，而且得到了升华。在许多国家，邮政普遍服务已经远远超过了简单的通信和投递范围，而出现了公共服务在邮政普遍服务网络上多元叠加的现象，例如基于邮政普遍服务网络，日本、印度提供包容性金融服务，美国加强农村医疗服务与灾难应急救助，欧洲推动电子商务的普惠性发展，巴西建立小微企业进出口贸易促进项目。

民生价值不变：根据部分国家邮政普遍服务“支付意愿调查”，即便在发达国家，用户仍然强烈需要邮政服务，需要国家继续提供覆盖全国的低价格的投递服务。邮政普遍服务在数字化经济时代依然是保障人民福祉的一个重要途径。

基本特征不变：邮政普遍服务作为公共服务所具有的三个基本特征也没有改变：一是服务对象的广泛性，即要求邮政服务遍及国家或地区领域内的所有用户；二是服务价格的合理性，即普遍服务必须以用户能够接受的合理价格提供；三是服务质量的标准性，即普遍服务经营者应当按照国家规定的质量标准提供服务，不能因为价格相对比较低廉而随意降低服务质量。

二、邮政普遍服务的制度设计持续演变

邮政普遍服务的制度设计，特别是执行标准，一直随着市场需求的变化而不断演变。这些标准时升时降，但背后的驱动力始终如一：为了提高邮政普遍服务的适应性，找到成本与需求之间的平衡。以美国为例，1863年之前，美国邮政普遍服务的投递要求曾经是仅投递至邮局，因此收件人需要到邮局取件。1863年之后，发展为在城市免费投递到户，1890年又增加了在农村免费投递到户。此后，投递要求继续提高，规定了每天投递的频次，但是1923年，为降低成本，投递频次减少，到1950年投递频次规定为每天一次。如今为了适应新的市场发展需要，又取消了周六信函投递而增加了低价格周日包裹投递。

当前世界邮政改革已经进入了一个新的转型期，对邮政普遍服务的影响将产生深远影响。主要呈现二个特点：一是邮政普遍服务与市场变化的适应性趋于加强；二是定义方式趋于兼顾普遍服务的适应性和可持续发展能力。

（一）邮政普遍服务与市场变化的适应性趋于加强

全球邮政明显加大了提高邮政普遍服务适应性的力度，邮政普遍服务正从服务产品向服务需求转变。为应对不断变化的邮政市场需求和关联环境，2016年第26届邮联大会通过了“产品整合计划”，将重构包括邮政普遍服务产品在内的邮政产品体系。在主要国家，普遍服务的适应性在制度设计中都有不同程度体现。值得注意的是，适应性包括提高的标准，也包括降低的标准，无论是升是降，主要来自用户需求变化。具体如下：

提高的标准：为适应电子商务发展的需要，满足用户对跟踪查询的需要，法国邮政在其普遍服务中增加了“绿色函件”、“跟踪函件”服务，德国邮政为部分普遍服务产品提供app、线上查询等多种服务方式。为满足用户对网点可及性的要求，新西兰和加拿大修改了邮政普遍服务相关规定，允许邮政企业利用多种资源，如超市、便利店、自助邮政服务机等扩展普遍服务网点，延长服务时间。还有欧洲不少邮政增加了绿色信函业务。日本在邮政私营化过程中不仅没有在邮政普遍服务中取消特快专递，反而还增加了简易保险和邮政储蓄。俄罗斯为应对用户大量投诉邮件延误的问题，提高了邮件投递时限标准，并要求俄罗斯全境42000个邮局网点都应提供公共服务和基础金融服务。

降低的标准：新西兰将邮政普遍服务城市信函投递频次减少至一周3天，美国取消周六信函投递等。不过发达国家在降低标准上态度依然谨慎，例如新西兰没有批准邮政企业降低农村地区投递频次的要求。美国邮政监管委员会也认为由于邮政普遍服务的影响是全国性的，每一次修改都会引发激烈争论，因此任何相关标准的调整都必须经过慎重研究。

（二）定义方式趋于兼顾普遍服务的适应性和可持续性

邮政普遍服务适应性和可持续性的矛盾从未像现在这样引人注目。主要原因是在新西兰、欧盟等国家出台全面开放邮政市场的政策之际，函件业务还在上升通道，函件业务直到2007年达到峰值才开始回落，函件业务的规模经济效应消失后加大了邮政普遍服务的成本负担，因此邮政企业继续自行承担相应义务的可持续发展能力受到挑战。2010年左右，电信行业开始提出放宽普遍服务定义的理念，以提高普遍服务的可持续性。在此背景下，2012-2015年期间，新西兰、澳大利亚、加拿大和意大利纷纷对普遍服务的执行标准做出调整，给予经营者一定灵活度自行调整邮政普遍服务水平，以减少其成本压力。

放宽，的确会导致服务标准的降低，却没有离开“以市场需求为导向”的根本特点。要实现这一目标，可采取两种制度设计方法：一是定期开展“用户支付意愿调查”的结果，被调查用户对一些服务往往愿意牺牲质量而保留低价格。二是遵循“让制度规定底限，让市场决定上限”的原则。给予普遍服务足够的灵活性，以保证在一段足够长的时期内，能够适应不断变化的市场环境，使其在经济上具有可持续性，在价格上具有可负担性。

三、邮政普遍服务变化趋势对我国的意义

邮政普遍服务是我国也是世界邮政行业的“立足之本”。由电子商务、“产品整合计划”、“放宽邮政普遍服务定义”潮流所引发的邮政普遍服务理念转型和制度调整正在深刻影响全球邮政治理体系以及各国邮政普遍服务的制度设计，应当引起我国的高度重视。

一是邮政普遍服务对走通强邮路、实现强国梦十分重要。正如供应链的效率受制于薄弱环节，国家整体实力水平也受制于弱势群体、弱势产业的发展能力。邮政普遍服务在国际社会与联合国2030年可持续发展议程的关联度很高，在许多国家成为提高公共服务的基础平台，这为我们重新认识邮政普遍服务在中国的定位、焕发其更高的社会价值提供了思路。邮政普遍服务的价值超越了寄递服务本身，具有更为多元的维度，可以从经济、社会、人文、环境等不同方面为提高中国弱势群体、高成本地区的生存和发展能力提供支撑。

二是面对用户需求不断变化的市场，邮政普遍服务的制度设计必须建立科学的调查和评估方法，以及时地扑捉到消费需求的变化，从而保持相关标准、产品与社会、经济、民生的关联性。制度设计还需要提供抓手，以引导和规范服务提供方的认识和行为。在此，发达国家所采用的“支付性意愿调查”、政府采购等方式值得参考。

三是在邮政普遍服务制度安排上，要注意提高邮政普遍服务适应性与可持续发展能力的平衡。我国邮政普遍服务2009年才有了行业标准，在标准制定方面起步较晚，标准水平也较低，因此现在通过提高标准提升适应性是市场发展的必然结果。但标准水平与企业承受力之间的平衡临界点在哪里？监管部门如何准确地了解成本变化情况、保证政府和企业都能够可持续地保障邮政普遍服务，是一个值得研究的课题，也是一个日益逼近我们的现实挑战。

参考文献：

[1] 胡凯、王宇飞、吴有红、李慧、李论. 《邮政普遍服务创新发展政策研究》.国家邮政局发展研究中心，2017.

[2] Postal Regulatory Database (2017). 国际邮政公司，2017.

[3]《国际邮政自由化——美国与关键国家比较研究》. 埃森哲咨询公司，2008年

[4] James Alleman, Paul Rappoport, Aniruddha Banerjee.《普遍服务：一个新的定义？》. 《电信政策》杂志2010年第34期，第86-91页

[5] Guiding principles for a new USO. 美国邮政监管委员会，2014

[6]What USO do people value the most. 美国邮政监管委员会，2015

[7] 各邮政主管部门的法律地位和结构. 万国邮联，2009