《限期提供证据通知书》的应用与案外证据排除

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《限期提供证据通知书》的写作应用与案外证据排除

文/周波

前言： 这篇文章由问题导向，成于2008年。在此之前，我在代理我局多起行政诉讼、在法院开庭审理时，发现一个严重的问题：那就是在行政诉讼中经常出现案外证据，给行政机关造成相当大的被动。在进行了大量的调查、研究，细致分析了文书的法律理论基础、操作应用可行性后，我局率先使用了《限期提供证据通知书》，在实际执法工作运用中不断总结、提高，起到了很好的效果。2011年四川省执法局将其纳入《新增执法办案文书》，2019年，国家市场监督总局 印发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》正式将其作为了全国市场监督管理部门的执法文书。为了使更多的执法人员能够了解《限期提供证据通知书》的法律性质、作用，正确地写作与运用该文书，特将原文修改后发表于此共享、共勉。 1

案外证据的问题：

在市场监督管理机关执法办案过程中往往会遇到当事人不愿配合、拒不提供有关证据材料的情况，办案机关只能按照所能够取得的证据定案处理。但当事人不服行政处罚向法院提起行政诉讼时，当事人又向法院出示了证明有关案情的证据，造成办案机关查办的案件事实不清、证据不足的被动情形。这个在办案过程中办案机关没有收集，而在行政诉讼中由当事人提供出的证据，我们叫做“案外证据”。也就是在案卷之外的证据。

在诉讼中出现案外证据大体有二类情况：

第一、行政机关在行政执法程序中，未要求当事人提供证据，当事人在行政诉讼中向法庭提交的证据。

从一起诉讼案例说起：办案单位在查办一起无照经营案件时，办案人员想当然的认为“个人无照经营肯定没有账目”。仅以《现场笔录》记载了现场存货的数量、金额，又以《询问笔录》的形式记载了营业额，当事人承认没有办理营业执照。按当时施行的《无照经营查处取缔办法》认定当事人经营规模较大，对当事人章X处以罚款5万元。在整个办案过程中，办案人员没有要求当事人提供账册，也没有深究当事人承认的“未办理营业执照”的具体含义，办案机关就作出的处罚决定。章X不服处罚提起行政诉讼。在诉讼中向法院提交了章X与A公司的劳动合同；A公司任命章X组建分公司并任负责人的材料；A公司盖章租用该无照经营场所的租赁合同；提交了章X经营期间的来往账目等等。这些证据立即改变了处罚所认定的违法主体和认定的经营额的事实。公司设立分公司未办理营业执照，处罚的主体是公司而不是章X，经营额与处罚书认定的金额也相差较大。发现这些问题后，处罚机关立即撤销了行政处罚，当事人撤诉。

这个案件说明，当事人（原告）向法庭提供的证据属于办案机关应当收集的、用于认定事实、定案的证据。因办案人员疏忽大意而未收集，或者没有在办案中要求当事人提供。一旦在诉讼中原告（当事人）向法院提供出证据，法院是会接受这个证据的。原告是由于被告（行政机关）的过错导致原告在行政程序中未提供证据，原告也没有“拒不提供”的情形，对这类原告提供的证据，经法庭审查认定具备“三性”的，法庭没有不予采纳的理由。当该证据足以推翻办案机关认定的事实、对案件产生重要影响时，法院就会以事实不清、证据不足而判决撤消行政处罚。

第二、行政机关在行政程序中已经依照法定程序，要求原告提供证据，原告依法应当提供而不提供，到诉讼时才向法庭提供的证据。

按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”按照这个规定，法院是按行政处罚案卷内已有的证据进行裁判的。

例如：原告以其不知道销售的产品是禁止销售产品，执法机关未给予其从轻减轻处罚为由，不服执法机关对其作出的行政处罚决定，向人民法院提起诉讼。被告执法机关辩称，其在作出行政处罚决定前，依据《产品质量法》第五十五条“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚”的规定，向原告发出了《限期提供证据通知书》要求原告提供其不知道销售的产品是禁止销售的产品的证据，但原告在行政程序中没有提供。所以，未给予从轻或者减轻处罚。原告即使在诉讼中再提供的有关其不知道销售的产品是禁止销售的产品的证据材料，法庭亦不采纳。据此，法庭按《证据规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”的规定对原告提供的证据不予采纳（对食品案件能否免责有借鉴意义）。

可见,这两类案外证据在诉讼中出现的法律后果是完全不同的。但是，如何区分或者说用什么证据证明属于“应当收集而没有收集的证据”，还是要求当事人提供证据而拒不提供证据？这就是《限期提供证据通知书》要解决的问题。

2

《限期提供证据通知书》的作用。

其作用就是证明办案机关在行政程序中，曾经要求当事人依法履行提供证据的义务，如果当事人拒不提供的，在诉讼中却向法院提供出证据，法院一般不会接受这个证据，而按照办案机关已经取得的证据裁判。办案机关向法院提交《提供证据通知书》及送达回证作为证据，就能证明当事人在行政程序中应当依法提供证据而拒不提供，使当事人新提交的证据失去了合法性。这样就能区分出是行政机关没有主动收集该证据，还是当事人拒不提供证据了。巧妙的运用《限期提交证据通知书》能起到自我保护的作用，防止案外证据的出现，固定办案成果。运用该文书的重点：不是办案机关有无权力提出要求，而是当事人有法定义务向办案机关提供证据。

3

《提供证据通知书》的适用条件：

《证据规定》在诉讼中出现案外证据“法院一般不予采纳”，也就是说并非完全的、无条件的不予采纳。法院在什么情况下不予采纳，什么情况下可能会被采纳，就涉及到使用《提供证据通知书》的适用条件问题。

《限期提供证据通知书》必须是根据法律、法规、规章明示或者默示规定当事人在行政程序中有提供证据的法定义务。

法律规定当事人有提供证据的义务由很多，不同案件、不同法律对当事人提供证据的义务均有规定。如：

《反不正当竞争法》第十三条“监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为，可以采取下列措施：（二）询问被调查的经营者、利害关系人及其他有关单位、个人，要求其说明有关情况或者提供与被调查行为有关的其他资料；”第十四条“监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为，被调查的经营者、利害关系人及其他有关单位、个人应当如实提供有关资料或者情况。”

　《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账，如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容。在产品集中交易场所销售自制产品的生产企业应当比照从事产品批发业务的销售企业的规定，履行建立产品销售台账的义务。进货台账和销售台账保存期限不得少于2年。销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。违反前款规定的，由执法、药品监督管理部门依据各自职责责令停止销售；不能提供检验报告或者检验报告复印件销售产品的，没收违法所得和违法销售的产品，并处货值金额3倍的罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照。”

《食品安全法》第五十一条“食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、检验合格证号、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。”第五十三条“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。”

《食品安全法》第一百零八条“食品安全事故调查部门有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求提供相关资料和样品。有关单位和个人应当予以配合，按照要求提供相关资料和样品，不得拒绝。”

《特种设备安全法》第二十三条“特种设备安装、改造、修理的施工单位应当在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知直辖市或者设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门。”“第二十七条“特种设备销售单位销售的特种设备，应当符合安全技术规范及相关标准的要求，其设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维护保养说明、监督检验证明等相关技术资料和文件应当齐全。”“特种设备销售单位应当建立特种设备检查验收和销售记录制度。”第七十条“与事故相关的单位和人员不得迟报、谎报或者瞒报事故情况，不得隐匿、毁灭有关证据或者故意破坏事故现场。”

可见，在案件调查过程中，办案机关依据法律规定以《提供证据通知书》的形式要求当事人提供证据，是有法律依据的。当事人拒不提供的，办案机关就依据已经能够取得的证据定案处罚，当事人不服处罚提起诉讼，在法院又提出应当在调查过程中提供的证据，法院是不会采纳的。因为，这时提交的证据属于违法证据，是当事人在调查过程中依法应当向调查机关提供而未提供的证据，违反了法定义务的证据，不具有合法性，不符合证据的”三性”原则，因此，不能作为证据使用。

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《限期提供证据通知书》的写作与应用

XXX市场监督管理局

限期提供证据通知书

市监 〔 〕 号

XXXXX烟草公司：

依据《反不正当竞争法》第十三条“监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为，可以采取下列措施：（二）询问被调查的经营者、利害关系人及其他有关单位、个人，要求其说明有关情况或者提供与被调查行为有关的其他资料；”的规定，你公司有如实提供证据的法定义务。现责令你公司在7个工作日内，提供以下证据，逾期不提供或者拒绝提供，自行承担法律后果。

附 应提供证据目录：

1、从X年X月至X年X月对XX牌烟的购进、销售情况、数量、价格、情况；

2、销售XX牌烟的帐册、报表；

XXX市场监督管理局

年 月 日

要点如下：

1、写清法律依据。也就是告知了当事人应当履行如实提供证据的法定义务；根据案件的不同，引用的法律规定不同。

2、有合理的期限。这个期限没有统一的规定，但必须合理。不能限定一个让当事人无法完成的期限。但也不宜过长。

3、要有明确的、要求提供的证据名称、目录。

最后，《提供证据通知书》要直接送达当事人。不宜使用留置送达、邮寄送达的方式。

六、常见错误

1、没有写明法律依据或者法律依据引用不正确；

2、限期时间过短或者过长；

3、证据清单不明确或者太笼统；

4、要求提交的证据不是当事人的法定义务；

5、送达方式不正确 ；

6、对证人发出《限期提供证据通知书》；

xxxxx 市场监督管理机关

限期提交证据通知书

市监 〔 〕 号

XXXXX燃气有限公司：

我局在调查了解你公司滥收费用不正当竞争一案过程中，根据《行政处罚法》第三十二条的规定，认真听取了你的陈诉、申辩，对于你在陈诉、申辩中提出的事实、理由和证据，我局应进行复核，请你于XXXX年XX月XX日XXXXX时前，将你提出的四川省住建厅关于燃气经营的有关文件和自贡市关于燃气管道改建的有关文件等相关证据材料（副本）提交我局。逾期不提交，自行承担相应的法律责任。

XXXXXXX市场监督管理局

年 月 日

问题1：引用的法律依据不正确。

问题2：要求提交的“文件”不是当事人的法定义务。“文件”是行政机关的公文，当事人在陈述、申辩中提到的文件，应当由我们自己查阅、调取；因此，让当事人自己提供不妥。

七、对国家市场监督管理证据《限期提交证据通知书》示范文书的修改建议：

总局《限期提交证据通知书》统一引用的依据是《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十七条第款的规定，即：“办案人员可以要求当事人及其他有关单位和个人在一定期限内提供证明材料或者与涉嫌违法行为有关的其他材料，并由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。”“市场监督管理部门在查处侵权假冒等案件过程中，可以要求权利人对涉案产品是否为权利人生产或者其许可生产的产品进行辨认，也可以要求其对有关事项进行鉴别。”

示范文书引用《程序规定》第27条是从执法机关权力的角度作为发出通知的依据，但没有从当事人法定的、提交证据的义务角度去要求。容易造成在当事人没有法定义务的情况下发出《限期提交证据通知书》（如上例燃气公司案），使得通知无效或者无法起到防止案外证据出现的作用。建议在引用《程序规定》27条的同时，留一横杠空白，让执法人员根据具体案件填写、引用具体法律对当事人应当提交证据的法定义务条文的规定。

二〇一九年四月十四日

来源：执法大师

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