【原创】中国农业发展的结构性矛盾及其政策转型

魏后凯

（中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732）

摘要： 当前，中国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾。本文从部门结构、产品结构、组织结构、技术结构、外贸结构和空间结构等方面，深入分析了当前中国农业发展面临的结构性矛盾。改革开放以来，中国实行了以“保增产”为核心目标的增产导向型农业政策。这种政策有力地刺激了农产品产量增长，保障了农产品供给和国家粮食安全，促进了农业综合生产能力的提高，但并没有从根本上破解农业国际竞争力不强、生产效益不高、农民增收难、农产品质量和安全问题凸显等长期困扰中国农业发展的难题。随着发展阶段的转变，中国农业发展将进入全面转型升级的新阶段，国家农业政策亟需从过去主要依靠化学农业支撑产量增长的增产导向型政策，转变为以绿色农业为支撑、追求质量和效率的质效导向型政策。

关键词：农业发展 结构性矛盾 农业政策 全面转型升级

JEL分类码：Q18；O13；P32

改革开放以来，经过30多年的持续快速发展，中国农业综合生产能力和供给保障能力不断增强，各种农产品供应日益丰富，总体上解决了农产品总量不足的矛盾，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”的转变，现在又开始由“吃得饱”向“吃得好、吃得健康、吃得安全”转变。在这种新形势下，中国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾，而供给侧的体制机制障碍则是形成这种结构性矛盾的根本原因。随着农业发展主要矛盾的变化，国家农业发展战略和政策也需要及时转型。可以认为，当前中国农业发展已经进入一个重要的战略和政策转型期。

一、当前中国农业发展面临的结构性矛盾

近年来，在国家政策的有力支持下，中国农产品总量不断增长，品种日益丰富多样，过去长期困扰国民经济发展的农产品总量不足矛盾已经得到缓解，农产品供求由长期短缺转变为总量大体平衡，但是，受小农经济生产方式与传统体制机制的影响和束缚，农业发展中的各种深层次结构性矛盾日益凸现。这些结构性矛盾不仅表现在农业发展高度依赖资源消耗、基础设施和技术装备落后、生产经营组织化程度低、部分农产品供求结构性失衡等方面，而且体现在农业发展方式粗放、农产品质量和安全问题凸显、农业国际竞争力不强上。至今为止，中国“农业弱”的状况仍未得到根本改变，农业大而不强、农产品多而不优的问题更加突出。从某种程度上讲，农业发展质量和效率较低、竞争力不强，本身就是一个深层次的结构性问题，它反映了绿色安全、优质高效、市场畅销的农产品发展严重滞后。下面着重从六个方面分析当前中国农业发展面临的结构性矛盾。

1.部门结构矛盾。首先，农林牧渔业结构变化与居民消费需求变化不相适应。一般来说，随着居民收入水平的提高和消费档次的提升，人们对肉类、奶制品、禽蛋、水产品等的需求将趋于增加。目前，中国人均肉类、水产品、奶类消费量均远低于世界平均水平，尤其是奶及奶制品人均消费量相差悬殊。这表明，未来中国林牧渔业仍有很大的发展空间和潜力。然而，近年来在城乡居民收入快速增长和消费不断升级的背景下，林牧渔业总产值在农林牧渔业总产值中所占比重却一直停滞不前，甚至出现了下降的趋势。在全国农林牧渔业总产值构成中，牧业所占比重在2008年之前迅速提升，之后则出现逐步下降，2015年已下降到29.0%，比2008年减少了7.8个百分点；而林业所占比重自改革开放以来一直在4%左右徘徊；渔业所占比重自1998年以来一直保持在10%左右。相反，农业所占比重在经历较长一段时期的急剧下降后，2008年之后开始逐步回升，2015年上升到56.1%，7年内提高了6.0个百分点。这反映了林牧渔业结构的变动与居民消费需求的变化趋势不相适应，既难以满足城乡居民消费升级的需要，也不利于农业增效和农民增收。其次，农产品加工业发展严重滞后，农产品的加工深度和增值程度较低。2015年，中国农产品加工业产值与农业总产值之比由“十二五”期初的1.7∶1提高到约2.2∶1，但仍然明显低于发达国家3～4∶1的水平；全国农产品加工转化率虽然近年来提升较快，2015年已达到65%，但与发达国家相比仍有较大差距。此外，农业服务业尤其是科技信息、金融保险、仓储物流、中介服务、疫病防治等生产性服务业发展滞后，贯穿于农业生产全过程、全方位的产前、产中和产后服务体系不健全，农业与第二第三产业尤其是文化、旅游等产业的融合程度低，远不能适应城乡居民消费升级的需要。

2.产品结构矛盾。虽然近年来农产品总量不足的矛盾已经得到缓解，但不同品种的产需矛盾呈现出差异化特征。当前，中国农产品结构主要表现为供过于求与生产不足并存的矛盾。这具体表现在两个方面：从总体上看，一般性的中低档农产品供过于求，而绿色、安全、优质的高档农产品生产不足；从具体品种看，玉米、小麦等农产品供过于求，而大豆、食糖、棉花、奶制品等农产品生产不足。根据农产品生产、国内消费和进口情况，并以农产品产量或产量加进口量占国内消费量的比重大于110%和低于90%作为标准，可以把主要农产品分为供过于求型、产需平衡型和生产不足型三种类型（见表1）。表1显示，大米、蔬菜、水果、猪肉、禽肉、禽蛋、水产品、饲料等农产品处于产需平衡状态；牛羊肉则处于产需基本平衡状态，其产量还不能完全满足国内消费的需要，其中，2015年，牛肉产量占国内消费量的比重为93.7%，羊肉为95.2%。水产品进出口基本平衡，属于产品调剂的情况。玉米则属于严重的供过于求型产品，2015年，中国玉米产量超过国内消费量26.5%；小麦产量超过国内消费量8.8%，如果加上进口量，则超过国内消费量11.1%，也属于供过于求型产品。大豆、食用植物油、棉花、食糖和奶制品则属于生产不足型产品，国内消费需求的巨大缺口主要依靠进口来解决。尤其是大豆和食糖的进口依赖程度较大，2015年进口量分别是产量的7.77倍和45.5%，产量占国内消费量的比重分别只有11.2%和69.9%。也就是说，目前中国大豆的国内消费有87.2%是依靠进口来解决的。如果这些进口大豆全部在国内生产，按2015年单位面积产量119.5公斤/亩计算，则需要消耗耕地6.84亿亩，约占当年全国农作物总播种面积的27.4%。

6.空间结构矛盾。随着工业化和城镇化的快速推进，珠三角、长三角等经济发达地区，受比较利益的驱动，加上当时对农业保护认识不足，改革开放以来耕地面积大幅减少，粮食生产呈现萎缩态势。2015年，广东省粮食播种面积比1978年高峰时下降了50.6%，粮食产量比1997年高峰时下降了30.9%；浙江省粮食播种面积和产量分别比1984年高峰时下降了63.3%和58.6%。由于粮食产量下降和消费量增加，广东、浙江等地已由过去的粮食主产区转变为粮食主销区，由此把保障国家粮食安全的重任转移到了东北和中西部地区。同时，改革开放以来，中国的粮食生产和消费空间格局也发生了重大变化，已经由过去的“南粮北调”转变为“北粮南运”，粮食生产重心不断向水资源短缺的北方地区转移。2004～2015年间，中国粮食产量实现了“十二连增”，粮食增产的87.9%来自黑龙江等13个主产省份，其中62.5%来自7个北方主产省份。中国的水资源主要分布在南方，为缓解北方尤其是京津冀地区的缺水状况，国家投入巨资修建了南水北调工程。粮食生产在现有技术水平下是一个高耗水产业，从资源配置的角度看，“北粮南运”意味着北方短缺的水资源向南方“运输”，由此形成了一种典型的资源错配。这种资源错配不仅使地区资源禀赋优势难以充分发挥，而且将通过相向调水与运粮形成隐形的“重复运输”，造成资源的严重浪费。

二、增产导向型农业政策面临的困境

自改革开放以来，在短缺经济的大环境下，为解决总量不足和“吃不饱”的问题，中国长期把保障农产品尤其是粮食产量增长作为农业发展的一个核心战略目标，各种农业发展政策和改革措施大都围绕“保增产”目标而展开，那些能够刺激产量增长的措施得到极大的推广和应用，化肥和农药的过量使用就是一个典型的例子。在这种情况下，保障农产品尤其是粮食产量增长是第一位的，而其他目标则难以受到应有的重视。可以说，在过去较长一段时期内，中国实行的是一种以“保增产”为核心目标的增产导向型农业政策。从历史的眼光看，面对短缺经济的环境，为尽快破解农产品总量不足的矛盾，当时实行这种增产导向型政策是必要的。这种政策有力地刺激了农产品产量增长，保障了农产品供给和国家粮食安全，促进了农业综合生产能力的提高。但是，随着发展阶段的转变，中国农业发展面临的主要矛盾已经发生了重大变化，在新形势下，过去那种增产导向型政策越来越不适应经济社会发展的需要，日益暴露出诸多方面的弊端。尤其是农业增效、农民增收、农产品质量和安全问题已经成为增产导向型农业政策无法有效破解的三大难题。

（一）农业生产成本急剧攀升，降本增效成为紧迫任务

改革开放以来，中国粮食生产成本出现了两次快速上涨。第一次是1986～1996年，三种粮食品种（稻谷、小麦、玉米）每亩生产成本年均上涨16.2%，每50公斤主产品生产成本年均上涨14.6%；尤其是1994～1996年，每亩生产成本和每50公斤主产品生产成本年均分别上涨29.3%和29.5%，呈现出“飞涨”的态势（见表4）。第二次是2005～2013年，三种粮食品种每亩生产成本年均上涨10.6%，每50公斤主产品生产成本年均上涨9.6%，其上涨幅度与1986～1993年基本处于同一水平。自2014年以来，虽然单位面积和单位产量粮食生产成本上涨幅度已明显下降，但总成本和生产成本至今仍居高不下，远高于美国等发达国家的水平。2015年，中国稻谷单位产量总成本比美国高46.6%，小麦高29.7%，玉米高116.4%，大豆高110.1%。总体上看，近年来中国粮食生产成本的快速上涨主要源于土地成本和人工成本的急剧上涨。2005～2015年间，三种粮食品种每亩生产成本年均增长8.9%，其中，物质和服务费用年均增长7.1%，人工成本年均增长11.0%，土地成本年均增长13.5%。如果以同期农林牧渔业增加值年均增长率（4.4%）和谷物生产者价格指数年均上涨率（4.8%）作为参照，可以看出，这期间粮食生产成本的上涨是过快的，均远高于农林牧渔业产出增长和谷物生产者价格指数上涨的幅度。再从成本增长的来源看，2005～2015年三种粮食品种生产总成本的增长有76.4%来源于生产成本上涨。在生产成本上涨中，物质与服务费用占32.4%，人工成本占44.0%，土地成本占23.6%。由此可见，近年来粮食生产成本的上涨有2/3以上是由人工成本和土地成本上涨推动的，而这种成本上涨具有较强的刚性特征。

很明显，生产成本过快上涨并居高不下，严重影响了农民的种粮收益和农业国际竞争力。在2011年之前，尽管粮食生产成本上涨幅度较大，但由于国家实行粮食托市收购政策，粮食销售价格提升的幅度更大，农民的种粮收益得到了保障（郭永田、翟雪玲，2016）。2004～2011年，三种粮食品种平均出售价格年均增长9.3%，分别比其每50公斤主产品总成本和生产成本年均增长率高2.5个和3.3个百分点。然而，自2012年以来，受国际粮食价格持续下跌的影响，国内粮食价格上涨的空间日益受限，尤其是2015年主要粮食品种出售价格全面下跌，而粮食生产成本仍在继续刚性上涨，导致成本“地板”日益接近甚至超过价格“天花板”，农民种粮收益下降到2004年以来的最低点。与2011年相比，2015年，三种粮食品种平均出售价格仅提高了0.7%，而每亩生产成本上涨了36.0%，其中，人工成本上涨了58.0%，土地成本上涨了45.4%（其中，流转地租金上涨了105.1%）。尤其是玉米、大豆，由于成本“地板”超过了价格“天花板”，2015年，单位面积和单位产量的净利润均为负，其生产已经处于全面亏损状态。

（二）长期过量使用化肥和农药，使农产品和环境安全受到威胁

中国不仅人均耕地数量少，而且耕地质量总体偏低，基础地力相对不足。由于耕地质量和基础地力偏低，长期以来中国农产品尤其是粮食的增产高度依赖化肥、农药、除草剂等农业化学品的大量投入。其中，仅化肥施用对粮食增产的贡献率就在40%以上。在增产导向型政策的刺激下，改革开放以来，中国化肥、农药等使用量成倍增长。1978～2015年，全国粮食产量增长了1.04倍，而化肥施用量却增长了5.81倍，单位播种面积化肥施用量增长了5.15倍。同时，1990～2014年，全国农药使用量增长了1.47倍，远高于同期粮食等主要农产品产量的增长幅度。目前，中国化肥、农药等使用已处于严重过量甚至“泛滥”的状况。2015年，中国化肥施用量（折纯量）达到6022.6万吨，约占世界化肥消费量的1/3。如果按农作物总播种面积计算，中国化肥施用强度大约为362.0公斤/公顷。考虑到存在复种的情况，如果按总耕地面积计算，则中国实际的化肥施用强度平均达到446.1公斤/公顷，几乎比国际公认的化肥施用安全上限（225公斤/公顷）高出1倍（见图1）。事实上，自20世纪90年代以来，中国农作物的化肥施用强度就越过了安全上限，并呈现出不断增加的态势。这表明，化肥施用长期处于严重过量的状况。全国农药使用总量虽然在2015年已出现下降趋势，但目前使用强度仍处于较高水平。化肥、农药等农业化学品的长期过量使用，不仅导致土壤养分失衡、土壤肥力和有机质含量下降，使土壤和水环境污染问题日益突出，而且大量有毒有害物质的残留也带来了严重的安全隐患，使农产品和环境安全受到威胁。在新形势下，中国农业可持续发展面临着更加严峻的挑战，保障农产品质量和安全的任务将更加艰巨。

（三）长期困扰农业发展的“增产不增收”难题难以破解

增产导向型政策的一个重要特点，就是高度依赖化肥、农药等农业化学品的大量投入，以确保农产品产量的不断增长。然而，单纯的产量不断增长并非一定会带来收入的持续增长，因为人工、土地等要素成本的上涨具有刚性特征，而大宗农产品价格则会因丰产或受进口冲击而停滞甚至下跌，这样，在成本不断攀升和价格趋稳甚至下跌的双重挤压下，如果国家的惠农政策又不能弥补成本增加或价格下跌带来的损失，那将很容易出现“增产不增收”甚至亏损的局面。通过对中国三种粮食品种产量和净利润增长的比较可以发现，1991～2015年间，有10年出现了增产增收即粮食产量和单位面积或单位产量净利润都增加的情况，有7年出现了增产减收即“增产不增收”，还有5年出现了减产减收，有2年出现了减产增收（见表5）。由此可见，自改革开放以来，农民“增产不增收”已经成为一种比较常见的现象。这种现象的产生与过去长期实行的增产导向型政策密切相关。在当前总量不足的矛盾已经解决的情况下，如果不从根本上改变过去那种单纯追求产量增长的思维定势和政策模式，并按照市场需求以提质增效为核心不断优化农产品结构，那么，就难以破解长期困扰中国农业发展的“增产不增收”难题。

近年来，虽然中国农村居民收入获得了较快增长，但这种较快增长并非是主要依靠农业和农村来实现的。目前，农民增收越来越依靠农业和农村之外，即越来越依靠工资性收入尤其是外出打工的工资性收入，而过去占支配地位的家庭经营收入所占比重和增长贡献率都在急剧下降（魏后凯，2016）。显然，这种高度依赖农业和农村之外的城市导向型农民增收模式是难以持续的。从长远发展看，一方面，如果农民长期外出打工，并在城镇就业和居住，在尊重农民意愿的条件下，应该通过户籍制度改革和市民化的途径，将这部分人口转变为真正的城镇居民，其工资性收入也将统计在城镇居民收入之中；另一方面，城镇的繁荣不能以农村产业的衰败为前提，建设社会主义新农村需要农村强大产业的支撑，需要建立一种主要来源于农业和农村的农民增收长效机制，而不能将农民增收寄托在过度依赖农民大规模外出到城镇打工之上，这样只能会带来农村产业甚至整个农村的衰败。可以预见，随着大批进城务工人员在城镇安家落户并逐步实现市民化，未来农民增收将需要更多地依靠农村产业和财产性收入来支撑。

三、新时期中国农业政策转型的方向

当前，中国农业虽然不存在产能过剩的问题，但所面临的宏观环境和主要矛盾已经发生了重大变化，过去长期制约中国农业发展的总量不足的矛盾已经得到解决，而各种深层次的结构性矛盾开始上升为主要矛盾。这些结构性矛盾是导致中国农业竞争力较低、效益较差、质量不高以及农民增收难的根本原因。因此，要从根本上破解这些难题，就必须全面加快农业转型升级的步伐。可以说，当前中国农业发展已经进入全面转型升级的新阶段。所谓“全面”，是指在农业的不同行业、不同领域和不同层面，都存在着以提质增效为核心的转型升级问题，这种转型升级是整个农业部门或者大农业的转型升级，而不单纯是农业某一行业、某一产品、某一领域的事情；所谓“转型”，就是农业发展方式和发展模式的转变，其核心是采用现代科学技术和经营管理方法，促进传统农业加快向现代农业转变；所谓“升级”，就是根据市场需求以及农业增效、农民增收、农村增绿的需要，促进农业产业结构的升级和农业发展层次的提升。在当前新形势下，加快推进农业全面转型升级是一项重大的国家战略，其核心任务就是促进农业发展由过度依赖资源消耗向追求绿色生态可持续转变，由主要满足量的需求向更加注重满足质的需求转变。

为促进农业全面转型升级，当前亟需从国家层面加快农业政策转型的步伐。如前所述，过去主要依靠化学农业支撑产量增长的增产导向型农业政策已经走到了尽头，日益暴露出诸多弊端和负面效应，亟待加快向以绿色农业为支撑、追求质量和效率的质效导向型农业政策转变。这种质效导向型政策在所面临的宏观环境、主要矛盾、政策目标、发展模式、改革方式和政策工具等方面，都与过去的增产导向型政策迥然不同（见表6）。在政策目标上，质效导向型政策以提质增效而不是单纯的产量增长为核心目标，它不仅要解决居民“吃得好、吃得健康、吃得安全”即农产品质量和安全的问题，还要整合相关要素和资源，着力提高全要素生产率和资源配置效率。在发展模式上，要坚持农业的绿色化方向，尽快改变过去那种主要依靠化肥、农药等农用化学品支撑产量增长的化学农业模式，大力倡导和推动包括有机农业、生态农业在内的绿色农业模式，促进传统农业的绿色化改造和绿色转型。在改革方式上，必须改变过去那种以“保增产”为目标的供给侧改革方式，着重针对当前的结构性矛盾，从生产端和供给侧入手，采取供给侧结构性改革的办法，减少供给侧资源错配和无效、低效供给，扩大有效供给和中高端供给，着力提高农业供给体系的质量和效率。在政策工具上，则需要围绕降成本、提质量、增效益，实行整体配套的组合式政策，强化政府涉农资源整合和政策协调配套。很明显，只有采取这种供给侧结构性改革方式和组合式政策措施，才有可能从根本上有效破解当前农业发展面临的结构性矛盾，从而不断增强农业国际竞争力和可持续发展能力。

实行质效导向型农业政策，不仅要着眼于提高农业供给的质量和效率，有效破解农业增效难题，还要顾及农民增收和农村增绿问题，统筹协调好农业增效、农民增收、农村增绿三者之间的关系。在农业增效方面，要着力围绕降低成本、优化结构、提高质量，深入推进农业供给侧结构性改革，从根本上改变过去那种主要依靠提高土地产出率的做法，全面激活劳动力、土地、资本、科技创新等要素，不断提高资源利用率、劳动生产率和科技进步率，依靠提高全要素生产率来增强农业国际竞争力，使农业真正成为一个具有较高经济效益和市场竞争力的产业。在农民增收方面，要着力依靠农业提质增效、农村产业振兴和财富变现，逐步建立一种有利于农民持续稳定增收的长效机制。在当前经济社会转型时期，确保农民持续稳定增收，需要在依靠城镇化大规模减少农民的基础上，尽快改变过去那种高度依赖农民外出打工的工资性收入的城市导向型增收模式，依靠农村产业振兴和各种资源激活，逐步建立一个持续稳定、多渠道的农村导向型农民增收模式。在农村增绿方面，要充分挖掘和发挥农业的多重功能，大力发展有机农业、生态农业、休闲农业、观光农业、创意农业和景观农业，并加大农业面源污染的治理力度，分阶段、分品种、分区域推进化肥、农药使用从零增长逐步向减量使用转变，促进农业的绿色化和绿色转型。同时，实行质效导向型农业政策还要正确处理政府与市场的关系。一方面，要全面激活各类主体，加快推进市场导向的农产品价格形成机制改革，逐步建立优质优价的价格机制，依靠市场导向的价格形成机制来引导广大农户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等主体的行为。另一方面，又要更好地发挥政府在规划引领、宏观调控、支持保护、市场监督、公共服务等方面的作用，建立符合质效导向的示范引导体系、支持保护体系、技术支撑体系、监督服务体系。

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