珠海养犬管理条例实行已有三四年 为何才罚五六人？

养犬管理条例在现实中往往遇到操作难的困境 记者 林园 摄

【抵制不文明养犬行为】

珠海养犬管理条例实行多年，虽然颇有成效，但不文明养犬行为扰民现象仍时有所见

记者 吴国颂

因为养犬带来的扰民伤人等社会问题，在各地频频出现，引发社会关注。虽然多地出台地方法规，让养犬管理“有法可依”，但在“执法必严、违法必究”上却令人难言满意。珠海市从2015年6月起实施《珠海经济特区养犬管理条例》，至今全市仅仅处罚了五人。为什么各地实施养犬管理条例往往遭遇执法难、可操作性差的困境？通过珠海市相关情况的分析，我们也许可以获得一些启示。

现象

管理条例颁发立规矩

犬只伤人数量连年降

据珠海农业部门统计，目前全市犬只约有3.8万只。犬只给主人带来了欢乐，但也带来一些噪音污染、扰民伤人等问题，成为社会治理的难点。

去年10月21日深夜，珠海市民赵某被一只中型犬咬伤，造成伤者心理极度恐慌，至今仍在恢复治疗中；今年7月，珠海香洲区一市民因邻居遛狗不系绳而被吓到，引发邻里关系紧张；今年8月份，珠海王女士在小区水果店被宠物犬抓伤，养犬人并不愿意对此负责，王女士只好自己前往医院注射疫苗：在珠海TOD小镇一个新建小区的草坪上，未能及时清理的狗粪与小区环境极不协调，引起其他业主不满。诸如此类的问题，在珠海还有很多。

2015年6月1日，《珠海经济特区养犬管理条例》（下称“条例”）就已正式实施。该条例规定，珠海养犬管理按照严格管理区和一般管理区分类管理；犬龄满三个月的犬只必须接受免疫接种，植入犬只电子身份标识；在严格管理区养犬应当缴纳养犬管理费，征收标准为每只犬第一年三百元，第二年起每年二百元；在严格管理区内个人养犬的，每户限养一只。

珠海还建立了养犬管理联席会议制度，组建了养犬登记办证队伍和养犬执法辅助队伍。珠海市公安局治安支队六大队大队长曹向东告诉记者，条例实施三年多来，珠海市民文明养犬的意识在不断提高，上述问题与前几年相比较也有了很大改善。2015年珠海伤人涉犬类警情为693宗，2016年为646宗，2017年为497宗，2018年1至9月为315宗。

问题

条例可操作性存商榷

犬主不配合是大难题

虽然条例的实施对促进珠海文明养犬起到了积极作用，但其背后也折射出不少问题。

珠海香洲养犬执法队民警陈英宏从去年开始参与养犬管理工作。他现在每天的工作分为两部分：日常巡查、处理养犬投诉。看似简单的工作，因为市民对养犬管理工作不理解不支持，结果干起来一点也不轻松。

“有时候接到投诉后需要上门处理问题，但养犬人往往不配合。问题没得到及时解决，市民又会因此投诉我们不作为。”陈英宏说，很多养犬人总以自己的犬只“不会咬人”为托辞，有些养犬人当面接受批评教育，执法人员一离开又恢复原样。

记者获悉，甚至有养犬人在面对执法时，以自杀等过激举动相威胁，让民警很无奈：“虽然对违规犬只有明确处理规定，但强硬的态度可能会引发纠纷甚至舆情。”

目前珠海全市犬只约有3.8万只。截至11月23日，登记犬只数量仅为11165只，不足1/3。在采访中就有市民反问记者：“我缴了费用，我能得到什么？”还有一种声音则是：“政府这么多年收的钱哪去了？”记者获悉，珠海养犬登记工作开展以来，收取的费用累计不足200万元，但财政投入已经超过了2000万元。

除了一些市民的不支持，该条例的可操作性也值得商榷。尤其在执法层面，有些规定难以执行。条例规定，养犬人未及时清除犬只排泄的粪便，由城市管理行政执法部门责令整改，拒不整改的处二百元罚款。但条例实施以来，城管部门并没有就此开出过罚单。狗粪是谁的，似乎并不能轻易辨认。

根据条例，犬只伤害他人的，养犬人应当立即将被伤害人送至医疗机构，先行支付医疗费用，并在二十四小时内将伤人犬只送至留检场所进行检测。但知情人士向记者透露，能够检测犬只是否携带狂犬病毒的机构，全国仅有几家。

痛点

管理合力一直未形成，没有永久犬只留检所

珠海养犬管理工作涉及的部门除了公安，还包括城管、农渔、工商、卫生、市政、街道等部门。职责上的交叉让养犬管理陷入了“谁都要管，往往谁也管不好”的尴尬局面。珠海养犬管理的合力至今没有形成。

按照最初的工作计划，珠海要建设三个永久性犬只留检场所，但三年多时间过去了，珠海尚未建成一个。珠海收容的流浪犬和没收的违规犬只能送至临时犬只留检场所，这些临时场所由政府采购获得使用权。临时留检场所的犬只数量每天在200只左右。

此外，珠海仅在严格管理区设立了三支养犬执法队，一般管理区没有设立执法队伍，装备和人员都缺乏。

从2015年10月至今，珠海公安、城管等执法部门共发出现场整改通知书5500余份，但是仅有公安部门作出罚款处罚五人。

曹向东在参与养犬管理工作时，特意养了一只宠物犬，以更贴近养犬人的生活状态。他告诉记者，养犬出现的问题不是狗的问题，关键在于养犬人。

早在2015年，记者通过相关渠道向珠海市委市政府反映当地养狗立法面临无可操作层面的困局，时任珠海市主要领导作出了批示，要求各部门协调处理。然而，多年过去，问题的解决依然让人难言满意。

【特约评论】

多措并举， 探索养犬管理 共治共管新格局

□禹华超

自2015年6月1日《珠海经济特区养犬管理条例》实施以来，珠海的养犬管理工作在执法和专项整治等方面取得了较大的成绩，但不文明养犬行为仍然存在，主要表现在：一是遛犬不拴犬绳；二是养犬人未做好防护措施，安全风险大；三是不及时清理犬只粪便；四是犬只扰民现象突出。

从表现形式来看，内因是养犬人缺少自律，文明程度不高，不能自觉遵守文明公约和相关法律法规，也就是有法不依，有制度无落实。外因是缺少他律，也就是政府相关职能部门执法不严，仅靠养犬人的自我规范很难达到理想的治理效果。

鉴于以上原因，建议可采取如下措施加强养犬管理共治共管新格局的探索。

一是借鉴驾照的管理方法，实行“养犬计分制”。规范文明养犬的难点，其实在于犬只相关管理条例能否真正落实起到效果。如果在珠海实行“养犬计分制”，一旦发现有不文明养犬行为，例如不拴狗绳遛狗、不携带犬证、犬只扰民伤人等，公安机关可以根据“养犬计分制”扣除相应的分数，甚至吊销犬证。扣完分的犬主将被暂时没收犬只，并到指定地点学习相关养犬法规，直至考试合格后方可领回犬只。这种类似于车辆驾照的管理方法，由街头巡逻的警察来执行和落实，和交通警察查处违章车辆一样，现场取证比较容易，警方采取相应的处罚措施，也不会引发不必要的矛盾和纠纷。

二是借助互联网+大数据，研发犬只管理APP软件，促进养犬管理工作的“精准化”。目前珠海严管区登记的犬只率仅为30%左右，办证比例偏低。为进一步提升养犬人办证的积极性，公安部门可以通过创建养犬管理大数据平台，研发犬只管理APP软件。有了APP软件，公安部门只需携带一部手机即可实现办证、年审、巡查、处罚考核等养犬管理工作。不仅省去了居民带着狗狗来回奔波的麻烦，市民也可以通过手机查询养犬登记信息，或者对不文明养犬行为进行投诉，真正将便民、利民的服务宗旨落到实处。

三是各尽其责，协调联动，严格执法，社会共治。文明城市呼唤文明养犬，养犬管理作为社会治理的一个重要方面，需要多元共治，各负其责。公安机关作为治理不文明养犬行为的主管机关，必须加大打击力度，严格执法。同时，其他部门也要做好辅助工作，比如城管部门要负责查处养犬影响公共场所环境卫生的行为，工商部门要加强对买卖、办证环节的监督，兽医管理部门要做好疫苗接种工作等。只有各部门协调配合，齐抓共管，才能形成整治犬患的合力。

四是通过各种媒体加大对养犬规定和文明养犬的宣传力度，对不文明养狗行为进行曝光，让更多的市民熟知养犬的法律、法规和规定，做到知法、懂法、守法和健康文明养犬。只有个人文明素质跟上了、法律意识增强了，不文明养犬问题才能从根本上解决。（作者为珠海香洲区政协委员）