权威解读！从深圳违建来龙去脉看深圳没收查处违建新政

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作者|合一城市更新集团董事总经理罗宇

2018年11月7日，深圳市规划国土委员会发布《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》，一时间舆论纷纷高度聚焦没收查处措施和小产权房处置。

但是什么是深圳违建？怎么来的？怎么分类和处置？这些才是政策的本质所在。我们试着从深圳违建的来龙去脉来观察新政。

什么是违法建筑？

根据政策的表述：“本指导意见所称没收违法建筑是指违反土地管理或城乡规划法律法规进行违法建设，由规划土地监察机构依法查处并没收的建筑物、构筑物及附属设施。”核心就是违反土地管理或城乡规划法律法规进行违法建设的建筑物、构筑物及附属设施。

基于这个概念我们来分析两大土地类型的违建情形与处置办法。深圳在经历原特区内和原特区外两次城市化后，形成了名义的土地国有化，实质上的国有土地与未完善征转手续土地的二元结构。这次针对违建的处置亦是根据这两大土地类型进行分类处置。

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第一类，国有用地

国有土地其中又分为国有已出让土地和国有未出让土地两种情形。国有已出让土地也就包括了已建成和在建的情形，这一类土地中是否有违建呢？

答案是存在的，而且很普遍，如果根据上述违建概念定义的话。其中各类已建成和在建物业中，许多都存在偷面积的违法加建搭建行为，俗称面积赠送。

另外，市场上存在许多将商业办公物业、产业物业改造为居住功能使用的情形，有些更将4.5米层高改为复式公寓（这也是为什么有《关于进一步加强商业办公研发用房建筑设计管理工作的通知》以及后来的《深圳市工业区块线管理办法》政策出来的原因）。

上述这些情形都符合目前违建新政的定义，亦符合“不按照批准的用途使用国有土地的”情形。但是很多违建物业已经由开发企业销售给了私人和企业。那么这类符合违建定义的违法建筑该怎么处理？

政策的说法是：“已出让国有土地上仅因规划违法被没收的违建，因公共利益需要，由规划国土部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以依照法定程序有偿收回国有土地使用权，可以遵循等价值原则给予货币补偿，具体标准可以参照市政府征地补偿有关规定执行。收回土地后，规划国土部门可以根据实际情况、建筑现状制定出让方案，并对地上建筑物进行评估，评估价格应作为土地及房产出让价格的组成部分。”

笔者认为，大规模查处可能性很小，但是对于许多准备拿着商办和产业用地擅改规划功能变成居住的项目，务必警醒了，未来查处风险极大。

事实上上海已经出台政策并开展事后查处擅改居住的商办和产业项目了。国有未出让土地的情形，国有未出让土地大部分时候是指那些在历史上已经完成土地征转手续的但是未出让办理产权的土地。

在深圳城市化进程中，事实上遗留下了许多在国有未出让土地上的建成区，这些建成区和原农村有密切的关系。这些建成区中有许多厂房后来也改造成了商业办公甚至公寓出租。

新政规定“对于非法占用国有土地或者不按照批准的用途使用国有土地的，由规划国土部门责令退还土地或依法无偿收回土地。”事实上，目前的城市更新过程中，可以通过纳入城市更新单元范围后清退的方式进行处置，由开发企业对于现状建成区利益主体进行适当补偿，以相对缓和的方式处置。

笔者认为，如果放弃城市更新模式处置，而全面强制执行退还或无偿收回土地，是否会导致严重的社会矛盾值得慎重思考。

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第二类，未完善征转手续土地

这类情形一般是原农村集体土地上在城市化进程中遗留的已征未转和未征未转土地。在这类土地上存在的违建包括突破原村民宅基地480㎡建筑面积的加建违建、无任何手续的自建私宅以及舆论最关注的小产权房等。

新政策并非单一强调没收模式，而是给出三种解决方案：

1、按照市政府征地安置补偿标准通过货币补偿征收；

2、有非农建设用地指标或征地返还用地指标落地的（简称指标落地），可以按评估价出让给政府接收单位（类似于销售），这个事实上就是拿指标落地覆盖再卖给政府指定单位。但是如果已经用指标落地事实上也可以合法化了，是否也可以不出让或者按市场价出让给其他单位呢？另外指定价格卖给政府指定单位是否还要计税呢？

3、没指标落地的，可以通过土地整备利益统筹或“社区土地入市”的方式进行处置，在政府给到村里利益时要扣掉本来应该没收的违法建筑的等价利益。

这里我们没有专门讨论商办和厂房类型，因为之前政府已通过《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》给与处置出路。

但是笔者建议能办的还是尽早办理，以避免未来政策变化风险。综合来看，针对未完善征转手续土地的违建处置，虽然名义上是使用严厉的没收措辞，但实际上还是给与了一定的经济利益作为补偿并处给与适当利益平衡的处置方式。