中国PPP联合体中标现状及社会资本内部合作关系

问题的提出

PPP模式下, 政府以政府采购的方式选择社会资本, 由社会资本完成PPP项目的投资、设计、建设、运营、维护、移交。具备相应能力的各方社会资本出于资源整合、优势互补的目的, 采用联合体中标的模式, 共同参与到PPP项目的全生命周期中去。

在PPP模式实施之前, 联合体投标在工程建设领域使用并不十分普遍。依据我国《招标投标法》规定, 联合体成员对招标人承担连带责任;具有不同资质等级且专业相同的各方组成的联合体, 按照资质等级较低的确定联合体的资质等级。这两条规定都极大地限制了联合体在业内的使用。

然而, PPP实施之后, 联合体投标却得到了广泛应用, 成为具有投资、设计、建设、运营等能力的各方主体合作的一种基本形式。这主要是因为PPP项目生命周期较长, 个体很难具备项目全生命周期所需要的投资、建设、运营能力, 各方主体要密切配合, 才能够实现PPP项目的成功。因而, PPP项目的长期合作伙伴关系不仅涉及到政府方和社会资本方, 还涉及到社会资本方内部的合作关系。而从现有的学术研究来看, 对于PPP合作关系的研究多集中在公共部门与社会资本合作绩效的改善, 例如契约治理[1-2]、风险分担[3-6]、控制权[7-9]等, 而对于PPP项目中社会资本内部的合作关系的研究不多。

在投标时组成联合体共同参与投标, 是社会资本方参与PPP项目、进行合作的初始阶段[10]。尽管是初始阶段, 却可以看出投资、设计、建设、运营等各方参与项目合作的初始动因。是否参与到联合体、参与程度、参与动机等信息对于研究PPP项目中各方主体在PPP中发挥的作用具有重要意义。因而, 本文通过中国政府采购网获得联合体中标的数据, 对联合体中标的现状以及各方主体在PPP联合体中的合作关系进行研究。

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PPP联合体中标的现状研究

数据来源

本文中PPP联合体现状的研究数据来源于中国政府采购网 (1) 。“中国政府采购网”主要功能是发布政府采购信息公告。本研究所涉及的PPP项目中标数据, 来自于PPP频道下“中标公告”专栏。此专栏中包括PPP项目成交结果公示、PPP项目资格预审公告、PPP项目中标公告、PPP项目竞争性磋商公告、PPP模式遴选社会资本方项目公告、PPP项目预中标结果公示等内容。由于资格预审公告是阶段性公告, 不是最终项目结果公告, 因而本文在统计的过程中剔除了PPP项目资格预审公告。

PPP项目联合体中标现状

研究从中国政府采购网PPP频道以“PPP”为关键词搜索了2016年6月28日至2017年7月21日发布的工程类PPP项目的中标公告。除去信息发布不全的公告, 共涉及PPP项目474个, 其中以联合体的身份中标的有177个, 占总体的37.34%。由此可见, 组建联合体进行PPP项目的投资、建设和运营, 已经成为社会资本参与PPP项目的基本形式。

以下根据项目的特征, 从项目金额、联合体成员数量、项目行业、联合体牵头单位性质等对联合体中标的现状进行分析。

按项目金额进行分析

一般来说, PPP项目技术复杂、规模较大, 涉及的项目生命周期长, 这些特点都可以集中体现在项目的金额上。项目金额越大, 越可能采用联合体中标的形式。本文对联合体中标项目的金额进行了整理:2016年6月~2017年7月我国PPP项目以联合体身份中标的项目金额中, 1亿元以下的项目仅占整个项目比重的11%, 1亿元以上的项目占比高达89%, 其中1亿元到5亿元 (含) 、5亿元到10亿元 (含) 、10亿元以上项目占总项目的比重分别为38%, 13%和38%。因此可知, 现阶段PPP项目中, 以联合体中标的项目投资额度都比较大。

一般来说, 投资额度较大, 项目复杂程度较高, 项目风险水平越高。一个单独的个体很难具备PPP项目整个生命周期要求的投融资、设计、建设和运营的全部能力。为了应对市场、技术、资金等各方面的风险, 项目的投资方、建设方、设计方等建立联合体, 通过合作达到共赢。因而, 投资金额越大的项目, 采用联合体的可能性越大。

PPP项目联合体成员的数量

《招标投标法》第31条规定, 两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体, 以一个投标人的身份共同投标。我国法律只规定了联合体成员的数量下限, 但是对数量上限并没有明确规定。本文对项目的联合体成员数量统计分析如下:

在177家联合体中标项目中, 联合体成员的数量以2家和3家为主。其中2家组成的联合体共118例, 占比为65%;3家联合的共46例, 占比为26%;4家联合的共10例, 占比为5.6%;5家联合的共4例, 占比仅为2.8%;联合体数量超过5家的仅1例, 为8家联合, 占比不足0.9%。

联合体能够实现优势互补, 但是联合体成员的数量也不是越多越好。由于联合体是一种临时性的非法人单位, 参与各方的权利和义务的界定只是凭借联合体协议。如果项目责任分担不清就很容易发生事后扯皮等问题。项目中标后各方的权利和义务边界界定不清、各方风险分担不合理以及出于对承担事后的连带责任的担忧, 都造成当前联合体成员数量不多。某些政府方也明确限制联合体成员的数量, 例如西安市常宁新区核心区道路和绿化建设工程PPP项目招标文件明确规定“联合体成员数量不能超过3家”。因而, 是否能够有效界定及控制联合体成员的权利义务关系是确定联合体数量的一个重要考虑因素。

按项目行业进行分析

联合体中标的PPP项目中, 跨越的行业非常多、范围也很广, 涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、综合开发、医疗卫生、养老、水利建设、教育、能源、文化、旅游、体育、保障性安居工程等多个行业。PPP联合体中标项目各行业数量及百分比如表1所示。

通过对数据的整理, 可以看出, 其中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等行业占整体项目的72%, 是联合体中标主体项目。市政工程中, 污水处理、地下综合管廊也占据很大的比重。生态建设和环境保护类项目中, 则以水环境综合治理、生态园区建设为主。交通运输项目则以城市轨道交通、西部地区的公路项目为主。

表1 PPP联合体中标项目各行业数量及所占百分比

按牵头单位企业性质进行分析

根据我国招标采购网的数据统计, 以联合体身份中标的177个PPP项目中, 从联合体的牵头单位的企业性质角度分析, 可分为国有独资、民营独资、国有控股、民营控股及其他。

联合体牵头单位中, 国有独资企业数占总数的64%, 共116例;民营独资企业占26%, 共46例;而国有控股企业和民营控股企业分别仅占总数的4%和6%, 分别有7例和8例。由此可知, PPP联合体牵头单位的企业性质主要为国有独资企业。

PPP项目社会资本内部的合作模式分析

相对于单纯的设计―施工联合体, 或更简单的施工联合体, PPP模式下联合体涵盖范围更广, 包括投资、设计、施工、运营等阶段, 范围广, 周期长, 体现在PPP项目的全生命周期之中。PPP项目需要投资、设计、建设、运营等各方主体的密切合作。是否参与联合体、和谁组成联合体、什么类型的企业组成联合体, 对这些数据进行研究能够初步探讨PPP项目中投资、设计、建设、运营等主体在PPP项目中的合作状态。本研究对联合体中标的企业性质进行整理, 分析了各方组成联合体的不同模式, 并对投资、设计、建设和运营各方在PPP项目中的地位和作用进行分析。

项目投资企业与项目建设企业的联合

项目的资金来源是项目实施的前提, 因而, 在PPP项目中, 金融资本和工程建设资本的合作是联合体中标的一个基本动因。承担投资功能的企业可以分为三类。

(1) 基金、信托管理等金融机构

银行、保险、证券、信托、产业基金等金融机构都可能参与到PPP项目中来。目前来看, 参与联合体的金融机构主要是信托管理公司和基金管理公司。本研究样本中共涉及这类金融机构29个, 占整个177个项目的比例为16%。

在29个金融机构参与的PPP项目中, 牵头人大多是 (2) 中铁、中建等大型的项目建设方———负责PPP项目的建设和运营, 信托和基金公司则承担全部或部分投融资责任。例如, 中国中铁股份有限公司与中铁光大股权投资基金管理有限公司组成联合体中标成都轨道交通9号线一期工程PPP项目。再如, 中国一冶集团有限公司与天风睿金 (武汉) 投资基金管理有限公司成立联合体中标福建泉州泉港区基础设施提升工程PPP项目。

对于金融机构参与到PPP项目中还有一些争论, 有些项目的招标公告中明确规定不接受金融机构作为联合体投标单位。这主要是因为金融机构着重关注资金的短期收益, 并不具备提供长期公共服务、改善运营效率的动机。但是PPP项目离不开金融机构的参与, 金融机构与建设企业的联合反映了作为社会资本的两大主要力量———金融资本和工程资本联合, 但是在实践中, 一般认为金融机构不适宜独立担任社会资本方, 也不适宜作为社会资本方的牵头人。

(2) 具有投融资能力的基础设施实业投资机构

这些公司具有投融资能力进行基础设施建设领域实业投资和投资管理。在本研究的样本中, 这种类型的联合体有43个, 占177个项目的24%。

这些实业投资机构与项目的建设方有着深厚的关系。有些是大型建设方下属的投资公司, 例如中铁开发投资有限公司。中铁二局作为牵头人中标的项目, 中铁开发投资有限公司作为联合体成员, 承担项目的部分投融资功能。有些实业投资机构是建设方长期的战略合作伙伴。例如, 宏信与中铁、邢台路桥等企业建立战略合作关系, 通过发挥各自在资金、工程项目管理等方面的独特优势, 在PPP项目模式上寻求新合作, 拓展新业务, 共谋新发展。在本研究的样本中, 上海宏信基础设施投资有限公司和中建、中交联合共中标PPP项目三项, 其中两项是作为联合体牵头人, 一项是作为联合体成员。

由实业投资机构作为联合体的牵头人是一个比较好的选择。一方面, 实业投资机构比金融机构具有更多的专业知识, 能够起到较好的业主方项目管理的作用;另一方面, 实业投资机构与建设方相比, 更愿意长期运营项目, 具有降低运营成本、优化项目功能和提高效率的动机, 能够实现PPP项目的根本目的。

(3) 由项目建设单位承担投资功能

联合体成员中并没有单独的投资机构是由项目的建设单位承担投融资的功能。主要表现为大型的承包商本身具备投融资能力, 例如承德市政建设集团有限公司、中国建筑第六工程局有限公司等。

项目建设单位与设计单位联合

对于环境复杂、技术难度较高的PPP项目来说, 离不开勘察设计单位的参与。通过对数据的整理, 在全部中标的177个PPP项目中, 设计单位参与的有42个, 占总体的23%。设计单位联合体中标在道路、管廊、环境治理等项目中出现的较多。设计单位作为联合体成员在参与PPP项目中有以下两个特点:

(1) 设计单位参与多为满足强制性要求

设计单位在PPP项目联合体中出现, 其主要原因是满足招标方对社会资本资质的要求。本文对设计单位参与的42个项目的招标公告进行了搜集、整理, 发现设计人的参与都是为了满足招标人对资质的强制要求或者额外加分 (若有设计方的参与能够得到额外的加分) 。样本中部分PPP项目招标文件的规定如表2所示。

表2 PPP项目中招标文件对设计人资质的要求一览表 (部分)

资料来源:作者根据相关资料整理

(2) 设计单位通常不作为牵头人

从以上可以看出, 设计单位参与PPP项目中, 通常是为了满足资质的基本条件或者获得额外加分, 设计单位在PPP联合体中并不处于核心地位, 这一点也可以从42个项目中, 没有设计人充当联合体牵头人的现象得到证明。

运营单位在PPP项目中的缺位

PPP项目往往运营期从10~30年不等。运营期管理、维护是决定项目是否能够回收成本、取得项目绩效的关键, 因而运营企业在PPP项目中是至关重要的。然而, 在对本研究的样本进行分析后发现, 中国PPP项目中运营单位存在缺位的现象。

中国的PPP项目联合体参与人中, 牵头单位以建设单位和投资单位为主, 尚未形成各个行业中以运营单位为主导的PPP项目的联合体中标的模式。而建设单位或投资单位为主导的PPP项目合作模式有一个主要问题, 即激励的短期化问题。建设单位追求的是施工阶段的利润, 而投资机构则追求的是资本的短期利润。片面追求短期利润与PPP项目的长期运营显然是不匹配的。因而, 适当的牵头人应该是运营单位。运营单位更关注项目全生命周期的成本, 通过项目的建设阶段的优化提高项目运营效率, 降低项目全生命周期成本, 提高PPP项目效率。PPP项目必然会催生一批运营单位。我国水务产业由于PPP模式推广较早, 现阶段已经形成了比较成熟的运营企业, 包括碧水源、北控水务、云南水务等比较成熟的投资和运营公司。同时园林行业也有比较成熟的运营公司, 如东园园林等。

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结论

PPP项目是一个全生命周期的项目, 项目涉及的利益相关主体包括项目的投资方、设计方、建设方、运营方等单位, 各方的有效合作才能够保障项目顺利进行, 因而联合体中标是企业参与PPP项目的基本形式。从这些联合体参与方的合作状态分析中我们可以得出以下结论:

(1) 资本和建设能力的结合是PPP联合体形成的主要动因

建设资本和金融资本在PPP项目中形成了非常牢固的合作基础。建设资本拥有项目建设的技术和能力, 而金融资本则具备项目建设所必须的资金。在PPP项目中, 以建设方或投资方作为项目牵头人是现阶段联合体中标的基本形态。

(2) 设计人参与PPP项目联合体的动机不强

在本论文的研究中, 设计人在联合体的参与动机多是因为资质的强制要求或为获取加分, 建设方或投资方主动联合设计人组成为联合体的动因的不强。对于技术比较复杂、实施环境比较特殊、需要设计人参与的项目, 政府方在制定招标文件时, 一定要对设计资质予以明确规定, 以保证工程质量的有效完成。

(3) 各行业运营公司的出现是PPP项目成功的关键

长期公共服务的可持续提供是PPP项目的核心问题, 现阶段以建设单位或投资单位主导的PPP合作模式不利于这一目标的实现。建设单位是为了获得施工利润, 投资人为了追求短期投资效益, 这种短期化导向不利于在PPP项目的全生命周期中降低运营成本和改善效率。而以运营公司为主导的PPP合作模式恰恰能够解决这个问题。在当前的模式下, 运营公司可由两种途径实现, 一是实业投资公司转变为投资+运营公司, 另一种是建设方成立自己的运营单位（来源： 城市发展研究）