严禁将道路扩展、历史街区保护等拆迁改造纳入棚改范围。

本文纲要

第一部分 风口浪尖上的棚改

第二部分 快速理解什么是“棚改”

第三部分 棚改与央行货币政策

第一部分 风口浪尖的上的棚改

一、住建部：要依规控制棚改成本 因地制宜推进货币化安置

住建部今日（12日）表示，商品房库存不足，房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，因地制宜推进棚改货币化安置，商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。进一步合理界定和把握棚改的范围和标准，不搞一刀切，不层层下指标，不盲目举债铺摊子。

金融监管研究院评论：

1、货币化棚改继续保留，但不再全国一刀切要求货币化安置最低比例，可以根据地方商品房库存及价格情况自行决定货币化还是实物化安置。

2、棚改可以继续举债，住建部明确提出“不盲目举债铺摊子”，意思是，不能继续采取激进方式举债实施棚改，但没有明确禁止举债方式实施棚改，也没有明确以棚改债替代棚改举债。

3、严格棚改范围和标准，不得借棚改之名行非棚改之事，严禁将道路扩展、历史街区保护等拆迁改造纳入棚改范围。

4、棚改进度将会放慢，1500万套棚改指标可能不再是硬性任务。住建部明确提出“不搞一刀切，不层层下指标，不盲目举债铺摊子”。

所以，此前关于国开行棚改贷款政策一刀切的传闻也可以告一段落了。

二、财政部“政府购买服务新规”：或将棚改排除在外

近日，财政部印发《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》。政策修订目的，仍然是防止政府购买内容泛化，防止以政府购买服务名义违法违规举债融资。

《意见稿》最大的变化，也是市场最关注的点，就是87号文棚改例外事项恐被正式取消，政府购买服务不再适用于棚户区改造。

目前，实际上而言，政府购买服务是棚改项目资金来源的主要渠道。但，该渠道面临地方政府不顾自身财政支出能力采购棚改政府服务，构成“隐性负债”棚改购买服务的问题。如此一来，该渠道势必将面临收缩的趋势。

此前，在今年5月，财政部青岛专员办也在一篇报告中明确：

“棚改业务的融资存在多种方式，多采取政府购买服务的方式。部分政府购买服务协议内容存在只标注购买服务总金额，却不对应具体棚改项目的情况。实际操作中，政策性开发银行要求政府购买服务的项目必须列入当年度全国棚改计划，而其他类金融机构则要求不一，容易造成政府债务的剧增。……在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。”

近期有传闻有地区要求政府购买棚改服务的期限需要限定在三年以内。另外，也有一种传闻是后续监管部门将要求发过棚改专项债的将不允许开展政府购买服务。

此外，其他一些线索也表明棚改将被排除在政府购买服务之外：

——最近，全国人大常委会委员严重关注地方政府隐性债务问题，全国政协经济委员会副主任杨伟民强调严控地方政府隐性债务，中国财政科学院院长刘尚希认为地方隐性债务包括棚户区改造债务、政府购买服务债务等，财政部专员办在财政部官网发文称棚改贷款成为隐性债务一大来源......可以看到，各路焦点都不约而同指向政府购买棚改服务。
——财政部《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）开篇便明确，棚改专项债发行目的为“规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量”。
——《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》《起草说明》指出：政府购买服务内容存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，以政府购买服务名义变相举债融资。

三、贵州某地区棚改项目资金逾期风波

也是今日，有媒体报道贵州某地方棚改项目资金违约，导致基金专户“首誉光控黔东南州凯宏资产专项资产管理计划1号”无法向投资人按期兑付。该产品通过委托贷款的方式向黔东南州凯宏资产运营有限责任公司，资金最终投向黔东南州政府下属的棚户区改造项目的建设，但到截至合同约定的时候（分配截止日为2018年7月6日），凯宏资产应按合同约定足额偿还首誉光控凯宏资产1号对应的委托贷款本金4980万及利息149.4万，合计5129.4万，但凯宏资产仅偿还3000万，仍有2129.4万未偿还，凯宏资产已经构成贷款逾期违约。

根据相关公开报道信息，我们对该项目的交易结构图我们整理如下：

不过，根据21财经的道据，该产品的尾款已于7月12日到位。

四、棚改政策调整原因猜想

1、三四线城市房产价格非理性暴涨归因于棚改货币化安置

自2005年至今，棚改已在中国实施12年之久。作为党中央国务院重大民生战略，棚改确实为困难群众解决了实实在在的居住问题。

而近年来，为解决三四线城市房地产库存商品房积压问题，中央提出棚户区改造货币化安置方案，期冀在解决居住问题的同时，顺带解决掉部分商品房库存积压。于是国务院、财政部、住建部等出台了若干政策鼓励棚改货币化补偿。主要包括如下政策：

• 《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）提出：积极推进棚改货币化安置。各省要摸清存量商品住房库存，制定棚改货币化安置的指导意见和安置目标。

• 《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）明确：落实棚改货币化安置目标和项目，按照原则上不低于50%的比例确定本地区棚改货币化安置目标。

• 《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）提出：推进棚户区改造货币化安置，化解库存商品住房。

棚改货币化安置完全契合了地方政府偏好，通过货币化安置既能很好地解决了商品房库存问题，同时也能拉动本地房产价格上升，很多三四线城市货币化安置率高达90%以上。所谓的货币化安置，其实很多地方的货币化安置是给拆迁户“房票”，而这个“房票”不能够直接兑换成现金，而是只能到开发商那里兑换成房子，只有开发商才能拿“房票”找政府兑现成现金，拆迁户不是按需买房，而是按房票的多少买房。

于是，随着棚改货币化安置的推进，三四线房价出现非理性上涨，即使是人口净流出的城市，房价也在快速上涨。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚户区改造？

1、棚改的定义

“棚户区”这一名词“起源”于辽宁。由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。“棚户区改造”这一概念，则首先出自时任辽宁省委书记。

可以看出，这一概念并不是一个严格的法律定义，因其更多的是政策性项目，相关定义也是根据多年的实践活动归纳总结出来的，多见于政策文件当中。

根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：

“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区和国有林场危旧房、国有垦区危房”；

2、棚改的范围

棚户区改造范围包括居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，其他工程不纳入（即不含工业厂区、商业设施建设的拆迁等）。

棚户区改造范围是逐步扩充的，由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：

一是城市棚户区（危旧房）。

《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

二是2011年延伸到建制镇。

《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

三是2013年延伸至城中村改造。

《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分为实物安置和货币安置。其中实物安置，包括异地安置和原地安置，货币化安置包括居民购买、国家购置、货币补偿这三种形式，居民购买是指政府引导开发商将普通商品房转为安置房，让居民自行购买，国家购置是指政府购买商品房转卖给棚改户，货币补偿是指政府直接给予棚改户以货币补偿。

早期的棚改基本以实物安置为主，而实物安置又分为原地安置和异地安置，力度也不能和现在相提并论。2008年以来，棚改逐渐从实物化安置转向货币化安置。

二、棚改的资金来源

棚改项目的融资方式包括政策性银行贷款、项目收益债/企业债、政府购买服务和棚改专项债等。

根据《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等文件的规定，棚户区改造的资金来源包括：

1、财政资金

棚改依托中央、省、 市（县）三级财政统筹，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2、政策银行贷款

国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。

3、银行信贷

鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

4、项目收益债、棚改专项债等社会资本

鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目。

最近首单棚改专项债于6月20日在天津落地，该专项债通过天津市省财政局招标发行，金额共计15亿元，期限五年。