最高法判例|| 行政机关的立案通知及犯罪线索移送行为不属行政诉讼受案范围

裁判要旨：行政机关在行政执法过程中发现可能存在犯罪线索，向公安机关通报相关情况的行为，不会对当事人的权利义务产生直接影响，属于不可诉的行政行为。行政机关作出的立案通知行为，属于行政处理中的程序性行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，亦属于不可诉的行政行为。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申101号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张允志，男。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）柳州市聚龙医药有限责任公司。住所地：广西壮族自治区柳州市阳和工业新区。

法定代表人张允志，董事长。

上述再审申请人共同委托代理人李炳田，广西华恒信律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）来宾市食品药品监督管理局。住所地：广西壮族自治区来宾市兴宾区。

法定代表人莫若锋，局长。

行政机关负责人黄玉衡，副局长。

委托代理人何建川，该局工作人员。

委托代理人段祚勇，该局工作人员。

再审申请人张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司（以下简称聚龙公司）因诉被申请人来宾市食品药品监督管理局（以下简称来宾市食药监局）行政处理通知一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年8月5日作出的（2016）桂行终417号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

张允志原系忻城县医药有限责任公司（以下简称忻城医药公司）、聚龙公司的法定代表人，两家公司具有经营复方茶碱麻黄碱片的资质。2009年至2010年，喻国山、王晓凡等人经张允志同意，利用两家公司的资质购买复方茶碱麻黄碱片并予以倒卖，销售的药品去向不明。2010年8月11日，吉林省通化市食品药品监督管理局以通食药监市函（2010）41号《关于协查复方茶碱麻黄碱片销售情况的函》，要求来宾市食药监局协助核实忻城医药公司从通化金佰禾药业有限公司购进复方茶碱麻黄碱片299500瓶的流向情况。来宾市食药监局收函后即于同年9月3日向忻城医药公司责令其报告上述药品销售流向，但直至9月9日未收到该公司的报告。国家食品药品监督管理局国食药监安（2009）503号《关于切实加强部分含特殊药品复方制剂销售管理的通知》要求，对含麻黄碱类等特殊药品复方制剂的销售流向发现存在可疑的，应立即通报同级公安机关；国家禁毒委员会办公室禁毒办通（2010）60号《关于进一步加强对含麻黄碱类复方制剂管理的通知》中亦有要求食品药品监管部门与禁毒机构对含麻黄碱类复方制剂销售异常情况进行内部通报的规定。来宾市食药监局于2010年9月9日按上述要求作出来售药监综函（2010）5号《关于发现复方茶碱麻黄碱片异常销售流向的情况通报》（以下简称5号情况通报），向来宾市公安局通报了相关情况。2010年9月10日，来宾市食药监局向忻城医药公司发出来药行处通（2010）35号行政处理通知（以下简称35号处理通知），对忻城医药公司未按规定购销复方茶碱麻黄碱片的行为，决定立案调查，同日以超出管辖范围为由将该案移送来宾市公安局查处。2010年9月17日，来宾市公安局以涉嫌非法买卖制毒物品罪对忻城医药公司法定代表人张允志等人立案侦查并刑事拘留，因无法查找到复方茶碱麻黄碱片的最终流向，来宾市人民检察院以涉嫌非法经营罪批准逮捕该案涉嫌人员。2010年12月30日，来宾市食药监局以无管辖权为由将案卷材料移送给广西壮族自治区食品药品监督管理局处理。2012年7月18日，忻城医药公司在原登记机关忻城县工商行政管理局作了变更登记，该公司原股东张允志、聚龙公司的全部股份转让给广西来华工程项目管理有限公司，法人代表变更为洪少华。2013年1月14日，来宾市中级人民法院作出（2012）来刑二终字第15号刑事判决，以非法经营罪判处张允志有期徒刑五年，并处罚金66万元，追缴非法所得66万元。2013年8月2日，忻城医药公司的全部股份由广西来华工程项目管理有限公司转让给广西旭日昇贸易有限公司，法人代表变更为韦勇。2013年9月22日，广西壮族自治区食品药品监督管理局向忻城医药公司作出桂药立案通（2013）4号《立案通知书》，并于2014年4月15日作出桂药行罚（2014）1号《行政处罚决定书》，吊销忻城医药公司《药品经营许可证》。2015年8月19日，张允志、聚龙公司提起本案行政诉讼，请求确认来宾市食药监局作出的5号情况通报内容失实，35号处理通知违法。张允志提交起诉书时，将忻城医药公司作为原告之一，将撤销来宾市人民政府2015年7月27日做出的来政复决（2015）43号《不予受理行政复议申请决定书》亦作为本案的诉讼请求之一。来宾市中级人民法院认为两个诉讼请求属不能合并审理，向张允志、聚龙公司予以释明，张允志、聚龙公司同意变更，对来宾市人民政府的来政复决（2015）43号《不予受理行政复议申请决定书》另案起诉，来宾市食药监局及来宾市人民政府无异议。

来宾中院认为

广西壮族自治区来宾市中级人民法院（2015）来行初字第20号行政裁定认为，来宾市食药监局作出的5号情况通报是根据相关规定，依职权向来宾市公安局通报相关信息，属于行政机关之间内部协调工作的函件，不具备对外的法律效力，对张允志、聚龙公司的合法权益没有产生实质性影响。35号处理通知属程序性告知行为，亦未对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接影响。张允志认为是来宾市食药监局的行为导致其作为公司法人代表被追究刑事责任，没有事实依据和法律依据。行政诉讼的原告必须与行政行为存在法律上的利害关系，来宾市食药监局所作出的行政行为的相对人是忻城医药公司，而该公司在2012年已经变更法人代表及股东，张允志已经不是该公司的法人代表及股东，现该公司亦未授权张允志，其无权代表忻城医药公司提起诉讼。张允志、聚龙公司与来宾市食药监局所作出的行政行为不具有法律上的利害关系，亦不符合本案的原告主体资格，其起诉不符合法律规定的条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回张允志、聚龙公司的起诉。张允志、聚龙公司不服一审裁定，提起上诉。

广西高院认为

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终417号行政裁定认为，来宾市食药监局给来宾市公安局的《情况通报》是其按照相关规定，依职权向公安机关通报信息，属于行政机关之间内部往来公函，没有对张允志、聚龙公司的权利义务产生直接影响；来宾市食药监局对忻城医药公司作出的《行政处理通知书》属程序性的告知行为，亦未对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接的影响，故本案被诉行政行为均不属于行政诉讼受案范围，张允志、聚龙公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

再审理由

张允志、聚龙公司申请再审称：一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误。1.二审错误认定被诉行政行为没有对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接影响，5号情况通报、35号处理通知把药品复方茶碱麻黄碱片当成毒品麻黄碱片，导致张允志坐牢5年，忻城医药公司、聚龙公司停业的严重后果。2.漏列当事人忻城医药公司。忻城医药公司的主体资格问题，由于忻城县工商行政管理局违法变更忻城医药公司法定代表人，导致同时出现三个法定代表人，即张允志、韦勇、洪少华，都是2010年4月2日变更的。这个违法变更企业法定代表人的行政案件正在诉讼过程中，张允志目前仍然是忻城医药公司的法定代表人，具有主体资格和诉讼权利。请求撤销一、二审裁定，撤销5号情况通报和35号处理通知。

被申请人答辩

来宾市食药监局提交书面答辩意见称：1.其局依法对忻城医药公司的经营行为进行监督检查，并作出35号处理通知、5号情况通报合法，且上述行政行为未对张允志的权利义务产生实质性影响，不具有可诉性。2.35号处理通知和5号情况通报针对的均是忻城医药公司，未对该公司的权利造成损害，更未涉及张允志个人和聚龙公司。张允志自2012年就不是忻城医药公司的法人代表和股东。故张允志的主体不适格。3.其局并无将“复方茶碱麻黄碱”当成“麻黄碱”举报张允志。

本院认为

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关在行政执法过程中发现可能存在犯罪线索，向公安机关通报相关情况的行为，不会对当事人的权利义务产生直接影响。来宾市药监局根据国家食品药品监督管理局及国家禁毒委员会办公室的通知要求，在对复方茶碱麻黄碱片存在异常销售流向情况进行核查过程中，作出5号情况通报，将有关情况向公安机关进行通报，并未对张允志、聚龙公司的权利义务产生直接影响，属于不可诉的行政行为。行政机关作出的立案通知行为，属于行政处理中的程序性行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，亦属于不可诉的行政行为。本案中，来宾市食药监局作出的35号处理通知属程序性的告知行为，且该局其后已将案卷材料移送给广西壮族自治区食品药品监督管理局予以处理，对张允志、聚龙公司的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审对张允志、聚龙公司的诉讼请求裁定驳回起诉，并无不当。张允志、聚龙公司主张5号情况通报、35号处理通知导致张允志坐牢、忻城医药公司和聚龙公司停业，对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接影响，没有事实和法律根据，本院不予支持。张允志还主张一审漏列当事人忻城医药公司，但张允志并非忻城医药公司的法定代表人及股东，亦未获得忻城医药公司的授权，故其无权代表忻城医药公司提起诉讼。张允志称其对忻城医药公司变更企业法定代表人的行为提起了行政诉讼，但并未提交相应股权变更行为被撤销的生效判决或裁定。张允志主张自己仍然是忻城医药公司的法定代表人，没有事实根据。

综上，张允志、聚龙公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司的再审申请。

审 判 长　熊俊勇

审 判 员　龚　斌

审 判 员　钱小红

二〇一七年二月二十八日

法官助理　闵天挺

书 记 员　余逸纯