解读成都新总规：比肩北上广，撑起中国第四门户！

文｜孙不熟

成都今天的气韵、格局与气魄，都写到它的新总规里了。

继上海、北京、广州的新总规（草案）引发媒体热议之后，中国最具网红气质的城市成都则把议题推上新高潮，开全国之先河，将新总规提交市两会公开审议，让全体市民与公众媒体当上新总规的阅卷人，这种“开门做规划”的姿态令人耳目一新。

昨天，这版总规（草案）正式对外公示，公示及公众意见收集网站：www.cdgh.gov.cn 。

作为一个主场在珠三角的城市观察者，我对这座深居内陆的网红之城，常怀有好奇之心：如此大高原、大雪山的脚下居然存在着这样一个活色生香的大城市，且两千年来”城名未改、城址未变、中心未移“，多少王侯将相、文人雅士在这里风云际会，着实令人着迷与向往。

这版新总规同样让人感兴趣，我们研读之后，总结出这样几个看点：

1

块头更大

城市竞争首先是规模与体量的竞争，块头不够大，连上牌桌的机会都没有。成都目前的城市规模在全国大中城市中位居前列，在省内的中心效应也比较明显，但无论是看水资源承载力，还是和北京上海东京比，都还有很大的增量空间。

这版总规的第一个看点就是按照“以底定城、以水定人、以能定业、以气定形”的原则鼓励成都继续做大城市规模。

以底定城，就是锚固城市绿色空间底限。以水定人，就是确定城市人口规模上限。以业定能，就是以能源资源的供给约束和节能减排为前提，确定产业发展目录，拟定产业负面清单。以气定形，就是根据大气环境特征，优化空间形态，改善通风环境。

比如，以水定人，成都对常住人口的表述是到2035年控制在2300万，这个目标超过广州（2000万），与北京持平，并提出按照2760万人配置基础设施与公共服务，同样超过广州（2500万）。规划市域面积达到1.43万平方公里，比上一版规划增加2214平方公里，中心城区则从四环以内扩展至五环以内，增加634平方公里。

目前，成都的常住人口大约是1600万，距离2300万还有700万的增量指标，在目前已公布的几个大城市的新总规中，增量空间最大，显示成都在继续做大城市规模上的决心。

今天的四川，截止2017年底常住人口8300多万，但仍是一个人口净流出量很大的省份，说明省内仍然缺乏充足的就业机会，成都继续做大城市规模，有利于招商引资、提升产业竞争力，从而有利于吸纳更多的就业人口，提升全省经济社会发展的凝聚力与稳定性。

当然，也有人常拿“一城独大”来批评四川的发展模式，在我看来这种论调实属人云亦云的偏见。成都之大，从源头上讲，是青藏高原与四川盆地独特自然条件的恩赐，是几千年历史选择的结果，而不是靠一时一势的人为意志可以造出来的。

更何况，成都之大，实乃四川之福，应该继续鼓励和支持。四川深居内陆盆地，不沿海不沿江不沿边，自古以来就属交通闭塞之地，所谓“蜀道难难于上青天”，像这样的地方，如果没有一个大城市，靠什么向国家要政策、靠什么和他省抢人才、靠什么对外招商引资？

当前，中西部地区与沿海地区在经济发展上还存在明显的时差，前者最紧迫的仍然是解决好“集约发展”的问题，然后才有条件通过“以大带小”实现均衡发展，切不可本末倒置，在城市化的初级阶段就搞平均主义。从公开报道我们也可以感知到，成都之大，在一定程度上已经成为山东、陕西、河南等省份学习的对象。

四川成都位置地形图

2

目标更高

如果把城市比喻成一栋建筑，那么规模就是地基，功能是顶梁柱，目标则是总高度，它直接决定了一座城市在国家大格局中的地位。本版总规明确了一个从“国家中心城市”到“国际门户枢纽城市”再到“世界城市”的“三步走”目标：

2020年，高标准全面建成小康社会，基本建成全面体现新发展理念国家中心城市；2035年，加快建设美丽宜居公园城市，全面建成泛欧泛亚具有重要影响力的国际门户枢纽城市；本世纪中叶，全面建设现代化新天府，成为可持续发展的世界城市。

其中，国家中心城市是国家级《成渝城市群发展规划》给予成都的定位，其目标是影响全国；国际门户枢纽城市则是基于成都与欧洲、亚洲部分国家的交往基础来设定的，其目标是影响泛欧与泛亚地区；世界城市是一个城市在战略上的最高追求，其目标是影响全球。

目力所及，国内在总体规划里明确提出“世界城市／全球城市“这个目标的只有北京、上海与广州。其中北京的表述是“具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市”，上海的表述是“卓越的全球城市”，广州的表述是“中国特色社会主义引领型全球城市”。

目前，国际上做城市评级最有影响力的机构是英国的GAWC（全球化与世界级城市研究小组与网络），根据其2016年版的世界城市评级报告，全球城市被分为这样几档：

第一档是Alpha＋＋级，只有两个城市上榜，分别是伦敦、纽约。第二档是Alpha＋级，共有7个城市上榜，分别是新加坡、香港、巴黎、北京、东京、迪拜、上海。

后面几档分别是Alpha－、Beta＋、Beta、Beta－、Gamma＋、Gamma、Gamma－、High Sufficiency等8档。台北与广州位列Alpha－，深圳位列Beta，成都位列Beta－，在内地城市中的评级仅次于北京、上海、广州、深圳，高于杭州（Gamma＋）、重庆（Gamma）、武汉（Gamma－），表明成都的综合地位获得国际社会的认可。

值得一说的是，在GAWC的上一版评级报告中（2012年），成都的评级还是High Sufficiency级，到2016年则直升4级，堪称暴力拉升，进步之快全球罕见。

3

格局更优

空间格局直接决定一座城市的运营效率、居住体验与美学价值。在人类浩如烟海的城市发展史中，成都的主城区一直处在成都平原东西两侧的龙泉山和龙门山两条南北山脉的相夹地带，所谓“两山夹一城”，特殊的地理环境，成就了这座城市两千年来“城名未改、城址未变、中心未移“的传奇。

然而，随着经济社会的发展，“两山夹一城”的传统格局已经与成都日渐膨胀的人口与经济体量不相适应，拥堵、雾霾等“大城市病”开始显现。同时，基于成都的地理特点以及向东成渝城市群协同发展的需要，今天的成都迫切需要跨过东部的龙泉山，拥抱更广大的发展空间与更优的空间格局，正如上海跨过黄浦江拥抱了浦东新区、北京跨过六环线开创了通州新城、广州跨过珠江水网收获了南沙新区。

毫无疑问，在迈向国家中心城市的宏伟征程中，成都也需要自己的浦东、通州与南沙，实现城市综合体量的倍增计划。

成都市域空间结构规划图（来源：成都市总体规划2016—2035）

2016年5月，龙泉山东侧的简阳市划归成都代管，同月，在简阳的成都天府国际机场全面开工建设，这为成都跨过龙泉山、开辟新空间创造了绝佳的契机。本次新总规终于打破两千年来“两山夹一城”的制约，向东跨过龙泉山，进入“一山连两翼”的新时代。

在这个新时代，成都再造了一个“一心两翼三轴多中心”的新格局以及构建“东进、南拓、北改、西控、中优”差异化发展的五大功能区。所谓“一心”指的就是曾为城市边缘的龙泉山。“两翼”分别指龙泉山西侧的中心城区以及东侧的东部城市新区。“三轴”分别是南北城市中轴，东西城市轴线，龙泉山东侧新城发展轴。“多中心”是指在市域范围内形成28个国家中心城市功能中心。

成都市域五大功能区（来源：成都市总体规划2016—2035）

这个新格局的最大看点是“龙泉山”，这个曾制约城市发展的自然屏障，如今成了众星拱月的城市之心，成都对其定位是“中央公园”，未来在城市空间布局中的地位，有如纽约中央公园、伦敦海德公园，只不过它的面积更大、内涵更丰富，总面积约1275平方公里，是目前全球规划最大的城市森林公园。

公园城市的特点呼之欲出。

4

功能更全

如果说“规模”是中心城市的地基，那么“功能”就是中心城市的顶梁柱，一个城市的实力是否过硬，根本上要看国家给它的功能定位。

在上一版总规（2011—2020）中，关于城市职能的表述是“四川省政治、经济、文化中心；西部地区金融中心、科技中心和信息枢纽；国家重要的旅游中心城市。“

在这一版总规中，把所有的区域级功能升级为全国性功能，表述为“五中心一枢纽“，分别是全国重要的经济中心、全国重要的科技中心、全国重要的文创中心、全国重要的对外交往中心、全国重要的金融中心、全国综合交通通信枢纽。涵盖了国家中心城市的方方面面，其内涵之广、功能之全，可与北上广媲美。

细看“五中心一枢纽”，其中文创中心、对外交往中心、交通通信枢纽三项是比较容易达成的。成都自古以来就是一个别具一格的文化名城，充满着浓厚的人文与艺术气息。交通通信方面亦不必多言，这是成都的传统优势。

成都在“一带一路”中的位置（来源：网络）

对外交往方面，成都亦有丰厚的资源可用。成都是南方丝绸之路的起点，是“一带一路”建设和长江经济带发展的重要节点城市。目前在成都开设的领事机构已达17家，包括美国、德国、法国、韩国、新加坡、以色列等国家，数量仅次于上海和广州。双流机场开通的国际航线已达104条，均稳居中西部第一名，是我国中西部地区国际航线网络唯一通达全球五大洲的城市。

此外还有281家世界五百强企业进驻，国际友好城市和友好合作关系城市达到85个，常住外籍人士近2万人。近年来，不少外国领导人也把成都作为访华的重要一站，卡梅伦、默克尔都曾把成都作为访华的第二站。

蓉欧快铁（来源：新华网）

去年，往返于成都与欧洲之间的班列连接境外14个、境内12个城市，国际班列全年共开行1012列，是拥有最多中欧班列的城市、我国西部面向欧洲和泛亚的国际物流枢纽。另外成都还是中欧合作的重要品牌城市之一，连续举办了12届欧洽会，其永久会场所在地“中国—欧洲中心”也落户在成都。这些数据均显示，成都虽是一座内陆城市，但其骨子里从来没有“封闭”二字。

相比而言，“经济中心”、“金融中心”、“科技中心”目前只具备区域级的影响力，离全国性影响力还有差距，这是成都未来奋斗的目标。

5

容颜更美

成都在历史上素有“天府之国”的美誉，是华夏民族的温柔乡，无数王侯将相、文人雅士为之倾倒，李白诗云“九天开出一成都，万户千门入画图”、杜甫诗云“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船“、”锦城丝管日纷纷，半入江风半入云“、“晓看红湿处，花重锦官城”，称赞的都是成都瑰丽的容颜。

成都天府绿道规划体系图（来源：成都市总体规划2016—2035）

今天的人们不可辜负这座城市的千年之美，新总规必须精心呵护它的颜值。在此意义上，新总规特别重视“公园城市”特点，提出加快实施全域“一轴两山三环七带”区域级绿道，规划区域级绿道1920公里、城区级绿道5380公里、社区级绿道9630公里，总计16930公里，是目前全国规划最长的绿道系统。

加快建设城市公园，其中中心城区和东部城市新区规划建设102座城市公园，因地制宜建设3000平方米以下的小游园，见缝插绿设置微绿地。“300米见绿，500米见园”，做到“推窗见田、开门见绿”，实现“绿满蓉城、花重锦官、水润天府”的盛景。

锦江是成都的母亲河，纵贯三百里，润泽千万人。2017年12月1日，全长240公里的锦江绿道正式开工建设，这便是“一轴两山三环七带”中的核心“一轴”，在城市慢行体系和天府绿道体系中占据核心位置。

在新总规划的指导下，成都能否再现“窗含西岭千秋雪”的千古奇景，令人期待。

6

小结

民族复兴必将引领更多大城崛起。在这版新总规中，成都非常敏锐地感知到这一轮国家中心城市大扩容的机遇，认识到这是成都城市能级提升的关键期，这种机遇千载难逢，错过可能不会再有。在此意义上，成都按照“以水定人、以底定城、以能定业、以气定形”原则，在生态资源承载范围内，继续突破城市框架、做大城市规模，既是国家的鼓励，也是成都以及四川发展的需要。

在“三步走”的目标中，成都的第一步是建设成为国家中心城市，这是成都未来在全国大格局中的定位，非常重要，但是不够明晰，因为国家中心城市一共批复了9个，在这9个城市中，成都又将扮演怎样的角色呢？

有人说成都的目标应该是“第四城”，但老实说，“第四城”争议太大，很容易受到深圳、杭州两个明星经济城市的挑战。我想给成都的建议是“第四门户”，这是一个争议小得多的概念，因为“门户城市”不单单只体现在经济竞争力这一项，还体现在政治、交通、科技、教育、文化、医疗、国际交往、生态环境多全方位的综合地位。这个量级的城市，一个大区往往只有一个。

目前，国内公认的综合性门户城市，只有北京、上海、广州，分别代表华北门户、华东门户与华南门户，而经济表现很强的深圳、杭州则因为功能“偏科”，未能担当所在区域的门户城市。

细看三大门户城市的地理位置，耐人寻味，它们分别雄居华北、华东与华南，分别在各自的大区发挥门户城市的统领功能，而东西南北四个方向中，唯有华西缺少一个门户城市，导致区域经济呈现出一种重心不稳的观感。

记得有一次和中规院副总规划师朱荣远先生聊天，他打过一个有趣的比方，大概内容是把中国比喻成一只茶壶，其中南部是茶壶底，负责的是动力，点火加热烧水；东部是茶壶嘴，负责的是展示，水烧开了就从茶会嘴里盛出来；北部是茶壶盖，负责控制水温，温度太高就打开盖子加水，温度不够就继续捂住盖子；西部是手柄，负责稳住茶壶，保证这壶茶能够顺利烧开。

图片来自网络

从这个比喻中，我们可以感受出西部地区在国家大格局中的重要性。简言之，我的理解是，中国要改革，首看华南；中国要富起来，首看华东；中国要控制火候、把握方向，首看华北；中国要稳起来，首看华西。这说明，广大的西部地区客观上需要一个可以与北上广等量齐观的门户城市。

这在一定程度上也解释了为什么“西部开发”比之“中部崛起”、“东北振兴”等战略更浓墨重彩，最近十多年来，国家投入到西部地区的转移支付也高于其他地区，西部地区的重要性不言而喻。

放眼广大的西部地区，个人认为成都非常有希望承担西部门户、撑起中国大后方的历史使命。从这座城市的新总规中，我们也看到了它在这个方面的实力与自信。