全国人大“法律委员会”拟更名“宪法和法律委员会”

全国两会 之 高音部

南都讯 合宪性审查将迈出实质性第一步。

3月5日上午，十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在作关于中华人民共和国宪法修正案草案的说明时透露，2月28日，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。

宪法第七十条对全国人大专门委员会的设置做出明确规定。王晨介绍，对上述更名问题，将在此次全国人代会审议宪法修正案(草案)时一并考虑。

南都记者了解到，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”意味着，未来该专委会在承担法律案审议工作的同时，还将承担起合宪性审查工作，审查把关法律法规、规范性文件是否合宪、合法，并对发现的违宪违法文件和行为进行纠正，让宪法真正长出“牙齿”。

学者曾呼吁全国人大设合宪性审查专门机构

“我们学者的建议被采纳！”3月5日上午，全国人大法律委员会拟更名为全国人大宪法和法律委员会的消息，很快在宪法学者、武汉大学法学院教授秦前红的朋友圈传播开来。

此前在宪法修改征求意见环节，秦前红等多位学者曾呼吁建言：借此次修宪之机，在全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，推进合宪性审查工作。

“合宪性审查”，是指特定机关对公共权力的行为是否符合宪法进行判断并做出相应处置的活动或制度。宪法和立法法都就全国人大及其常委会的合宪性审查职能做出规定。

党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中。

秦前红介绍，此前，这项工作一直由全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室承担。“备案审查室是全国人大常委会法工委下设的工作机构，不是全国人大专门委员会，审查范围只能局限于国务院制定的行政法规、两高制定的司法解释，以及地方人大制定的地方性法规，对全国人大常委会制定的法律还不能进行审查。”

由于备案审查室位阶较低、合宪性审查工作机制也尚未明确，在近年的备案审查工作中，更多还是针对规范性文件的违法问题进行审查。

因此，秦前红在就宪法修改的建议中特别提出：设立全国人大宪法委员会，在党中央统一领导、中央全面依法治国领导小组统筹协调、全国人大及其常委会的领导下，具体承担研究、审议和拟订有关修改宪法、解释宪法和监督宪法实施等辅助工作。

“只有在全国人大设立专门的合宪性审查机构，才能使制度真正落地。”秦前红认为，上述措施将有助于把全面实施宪法提高到新水平。

“全面升级”备案审查让宪法“走入现实”

让宪法从“写在纸上”到“走入现实”，早在1982年宪法修改时，就有多位学者呼吁建立“违宪审查”机制、设立专门的机构来推进该项工作。

南都记者了解到，当时学界曾提出三套建议思路：第一种在全国人大下设宪法委员会，作为全国人大的一个专门委员会；第二种是在全国人大常委会之下设立宪法委员会，作为全国人大常委会的一个工作机构；第三种则是设立与全国人大平行的宪法委员会。

此番将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，便属于第一种建议思路。

秦前红也告诉南都，宪法第七十条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。

“将‘法律委员会’更名为‘宪法和法律委员会’，是在现有制度安排之下，震动最小、过渡最平稳的一种选择。”在秦前红看来，更名意味着对备案审查工作“全面升级”，未来将建立有关全国人大宪法和法律委员会有效运作的议事规则、解释程序、人员资格、审查流程等有关的具体制度，审查范围将覆盖全国人大所制定的法律法规。

除此之外，根据全国人大组织法和代表议事规则，全国人大专门委员会还可以单独作出决定，例如提出立法议案、开展执法检查、执法监督等，“让合宪性审查迈出实质性、关键性的一步。”秦前红说。

中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏也告诉南都：全国人大法律委员会是根据宪法、组织法成立的全国人大专门委员会，在全国人大闭会期间接受全国人大常委会的领导，其主要职能涉及到立法和立法监督等多个方面。其日常工作，也是由全国人大常委会法工委来承担，更名为“全国人大宪法和法律委员会”，无需对工作机制作大幅调整，对贯彻落实十九大提出的“推进合宪性审查工作”、发挥全国人大专门委员会协助行使违宪违法审查权都有重要保障作用。

此前，全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰曾就合宪性审查介绍，今后，合宪性审查不仅有事先审查机制，也将有事后审查机制。比如国家机关出台的政策、制定的文件，凡是涉及宪法问题的都可能要事先接受全国人大常委会的合宪性审查；而国家机关、公民、社会组织等，认为规范性文件有违宪情况的，也将可以依法向全国人大常委会提出审查建议。

备案审查“亮剑”为合宪性审查打基础

值得一提的是，去年以来，全国人大备案审查也频频“亮剑”，纠正“附条件逮捕”、“超生即辞退”等违反上位法和立法精神的规范性文件。

在此过程中，还逐步探索和建立起一整套规范的备案审查工作流程和机制，让备案审查更具“刚性”。

去年12月，全国人大常委会法工委还首次就备案审查工作，向全国人大常委会作报告，晒出备案审查“成绩单”。数据显示，十二届全国人大以来，全国人大常委会法工委共收到公民、社会组织提出的各类审查建议1527件。除根据审查建议进行被动审查外，主动审查工作也在大力推进。2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作。

这一系列措施，也被视作在为合宪性审查“探路”、“奠定基础”。

梁鹰也告诉南都：备案审查工作在过去5年取得了一些突破，原因之一是党中央集中统一领导，强调加强宪法和法律实施，维护法治统一。

“从十八届三中、四中全会提出加强备案审查工作，到十九大提出推动合宪性审查工作，中央和社会各方的关注度都在提升。”梁鹰说。

他此前曾向媒体透露：根据党中央的决策部署，全国人大常委会已开始对推进合宪性审查工作相关问题进行研究。继十九大提出合宪性审查之后，下一步将会有一系列动作。

加强宪法实施全国人大尝试“合宪性确认”

南都记者关注到，近年来，依宪治国、加强宪法实施的举措频出。

2014年11月，全国人大常委会会议审议通过设立国家宪法日的决定；次年，“宪法宣誓制度”也经全国人大常委会会议确立，要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，就职时应公开进行宪法宣誓。

鲜为外界所关注的一个细节是，在全国人大常委会的重大决定中，还尝试引入“合宪性确认”程序。

去年12月召开的全国人大常委会会议，批准了《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》。全国人大常委会在批准“一地两检”合作安排的决定中称：合作安排符合“一国两制”方针，符合宪法和香港特别行政区基本法。

类似“符合宪法和基本法”的表述，此前并不多见。更早的一次，出现在全国人大常委会对“辽宁贿选案”处理的决定当中。

有人大系统人士向南都指出，这一表述即为“合宪性确认”，体现出全国人大常委会作为宪法解释机关，履行合宪确认职能，为中央的重大方针、决策部署提供有力支撑和宪法保障。

就此，秦前红告诉南都，按照宪法规定，全国人大常委会有解释宪法、监督宪法实施的职权，以“辽宁贿选案”为例，由于选举法和其他法律中对人大代表贿选后处理程序暂未作出明确规定，全国人大常委会在责令代表辞职后，又以决定的形式确认措施符合宪法，其实质是在实施宪法解释职权。

可以预期的是，“宪法和法律委员会”设立后，宪法将越来越多地跟国家政治生活、公众日常生活紧密相连，有利于形成内部和谐有效的法律秩序，有效促进宪法实施、提高宪法权威。

采写：南都记者 程姝雯

见习记者 刘嫚