北京市凯诺律师事务所：这几类“民告官”案件法院为啥不受理？

根据《行政诉讼法》的规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。实践中，如果遇到行政机关依据法院准予执行裁定实施的强制拆除行为、上级行政机关经审查认为行政复议申请不符合法定受理条件后作出的告知行为等特殊情形，法院是否会受理呢？日前，最高人民法院发布了相关判例对上述问题进行了明晰，将讲解部分案例，来以供参考。

一、行政机关依法院裁定实施的强拆行为，不可诉

行政机关申请人民法院强制执行，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。

案情

辽宁省人民政府于2014年2月10日作出关于某市2013年度第30批次建设用地的批复，同意将某市6.7723公顷农用地转为建设用地，同时征收城关街道凌河村水浇地6.5924公顷、农村道路0.1799公顷、水工建筑用地0.0391公顷，合计批准征收集体土地6.8114公顷，作为某市实施县级规划建设用地。温某的房屋、大棚及附属物在征收范围内。2014年5月6日，某市政府作出《关于公布某市大河南鑫盛花园小区征收补偿实施方案的通告》，并予以公开发布。温某与某市房屋征收管理部门未达成征收补偿协议。2014年6月23日，某市国土资源局作出《关于温某限期交付土地的决定》，责令温某腾空并交付土地，逾期不履行将依法申请人民法院强制执行，并告知申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。温某在法定期限内既没有申请行政复议或提起行政诉讼，也没有履行搬迁义务，某市国土资源局向某市人民法院申请强制执行。某市人民法院作出行审字第29号行政裁定，准予强制执行，由某市政府组织实施。2015年4月23日，某市政府对温某的房屋、大棚及附属设施予以强制拆除。温某不服，向市中级人民法院提起诉讼，请求确认某市政府强制拆除行为违法。

市中级人民法院（2015）第28号行政裁定认为，温某的房屋、大棚及其附属物被强制拆除，是基于人民法院的司法行为，不是某市政府的强制拆除行为。因此，温某的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回温某的起诉。

温某不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2015）第270号行政裁定认为，温某所诉的强制拆除行为，是某市政府依据某市人民法院第29号行政裁定实施的行为，该行为受发生法律效力的行政裁定羁束。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

温某不服，向最高人民法院提出再审申请，请求撤销一、二审行政裁定，指令该市中级人民法院继续审理。

审理

最高人民法院经审查后认为，温某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回温某的再审申请。

分析

最高人民法院经审查认为，依据《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，可以提起行政诉讼的行为应当是行政机关或行政机关的工作人员所作出的行政行为，司法行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。参照上述规定，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，温某所诉的强制拆除行为，是某市政府按照某市人民法院的准予执行裁定实施的司法行为，并非行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回起诉，并无不当。根据《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》的要求，对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。这一规定适用于组织实施强制拆除行为的人民政府未按照人民法院准予执行行政裁定的范围、措施等要求组织实施强制拆除行为。而本案中，温某所诉行政行为就是某市政府按照人民法院生效的准予执行裁定实施的强制拆除行为，不属于上述通知规定的情形。因此，温某申请再审的理由不能成立。

综上，裁定驳回温某的再审申请。

本文摘编自最高人民法院（2016）最高法行申729号行政裁定

二、上级机关对复议不予受理作出的告知行为，不可诉

公民、法人或者其他组织如认为行政复议机关不予受理其行政复议申请无正当理由，虽可依法向上级行政机关反映，但上级行政机关经审查认为行政复议申请不符合法定受理条件后作出的告知行为，并未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，此种告知行为依法不属于行政诉讼受案范围。

案情

刘某等44人向湖北省武汉市中级人民法院提起诉讼，请求确认湖北省人民政府2015年7月16日作出的鄂政复函（2015）297号《行政复议告知书》违法。

湖北省武汉市中级人民法院查明：刘某等44人通过邮寄的方式向武汉市政府提出行政复议申请，请求依法确认武汉市青山区政府占有使用其集体土地后未支付补偿款和安置补助费的行政行为违法，并责令武汉市青山区政府依法足额支付。武汉市政府收到该申请后，于2015年7月9日作出武政复决（2015）第81号《不予受理行政复议申请决定书》，认为刘某等44人申请的事项属于历史遗留问题，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。刘某等44人不服，依据《行政复议法》第二十条的规定再次向湖北省政府申请行政复议，湖北省政府于2015年7月16日作出鄂政复函（2015）297号《行政复议告知书》，告知刘某等44人武汉市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》并无不当，符合法律规定，如刘某等44人不服该决定可依法向人民法院提起行政诉讼。刘某等44人仍不服，提起本案行政诉讼。

湖北省武汉市中级人民法院认为，根据《行政复议法》第五条、第九条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。本案中，刘某等44人认为武汉市青山区政府的行为侵害其合法权益，向武汉市政府申请复议后，对复议结果不服，再次向湖北省政府申请复议，不符合上述法律规定，湖北省政府不具有对武汉市政府的复议决定再次复议的法定职责。此外，对行政复议行为的监督可分为外部监督和内部监督：当事人提起诉讼属于外部监督；上级行政机关纠正下级行政机关的行政行为，属内部监督。《行政复议法》第二十条的规定，依据的是组织法关于上级行政机关对下级行政机关的领导权和监督权，属上下级行政机关之间的内部监督管理，不属于行政诉讼受案范围。综上，该院依照《行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，裁定驳回刘某等44人的起诉。

刘某等44人不服一审裁定，向湖北省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。对于一审查明的事实，湖北省高级人民法院予以确认。该院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

刘某等44人不服一、二审裁定，向最高人民法院申请再审，请求撤销一、二审裁定。

审理

最高人民法院经审查后认为，刘某等44人的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定驳回再审申请人刘某等44人的再审申请。

分析

最高人民法院认为，本案争议焦点是再审申请人的起诉是否符合法定起诉条件。

根据我国行政复议程序的相关规定，我国在行政复议制度中实施的是一次复议原则，即行政行为经过一次复议后，公民、法人或者其他组织如对行政复议决定不服，一般只能依法提起行政诉讼，但不能对行政复议决定再行申请行政复议。

具体到本案中，刘某等44人对武汉市政府不予受理行政复议申请决定不服，可依法提起行政诉讼，但不能再就该决定向湖北省政府申请行政复议，湖北省政府亦不具有对该决定进行行政复议审查的法定职责。根据《行政复议法》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。根据《行政复议法实施条例》第三十一条的规定，依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。根据上述法律、法规的规定，公民、法人或者其他组织如认为行政复议机关不予受理其行政复议申请无正当理由，虽可依法向上级行政机关反映，但上级行政机关经审查认为行政复议申请不符合法定受理条件后作出的告知行为，并未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，此种告知行为依法不属于行政诉讼受案范围。据此，一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。

综上，裁定驳回再审申请人刘某等44人的再审申请。

本文摘编自（2016）最高法行申4946号行政裁定

三、对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不可诉

行政机关作出强制拆除房屋行为，包含了若干步骤，清除建筑垃圾，仅仅是强制拆除房屋行为中的一个步骤。这一步骤并非强制拆除房屋行为的核心步骤。将房屋主体结构予以摧毁，才是造成当事人房屋被强制拆除、形成当事人房屋及财产等合法权益实际损失的核心步骤。清除建筑垃圾行为，通常不会对当事人的合法权益形成新的损害，属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不属行政诉讼受案范围。

案情

段某向最高人民法院提出再审申请称：一审法院认定辽宁省沈阳市大东区政府于2013年5月6日实施的对涉案房屋剩余建筑物、残留物的清理铲平行为，未对申请人的权利义务产生新的影响是错误的。大东区政府实施的强拆行为销毁了段某丈夫徐某在诉讼中的行政案件的证据，同时造成了木料、砖头、门窗等物品的灭失。二审认定本案为重复诉讼是错误的。段某丈夫徐某为当事人的行政案件与本案在时间、案件性质等方面都不同，不存在重复诉讼的问题。请求撤销辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第276号行政裁定，撤销沈阳市中级人民法院（2014）沈中行初字第94号行政裁定，依法对本案进行再审。

审理

最高人民法院经审查后认为，段某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回再审申请人段某的再审申请

分析

最高人民法院经审查认为，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关作出的一个完整的强制拆除房屋行为，包含了若干步骤，清除建筑垃圾，仅仅是强制拆除房屋行为中的一个步骤。这一步骤并非强制拆除房屋行为的核心步骤。将房屋主体结构予以摧毁，才是造成当事人房屋被强制拆除、形成当事人房屋及财产等合法权益实际损失的核心步骤。清除建筑垃圾行为，通常不会对当事人的合法权益形成新的损害，属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为。

本案段某所诉清除建筑垃圾行为，恰恰就是大东区政府强制拆除其房屋行为的一个步骤。段某所称木料、砖头、门窗损失，在强制拆除涉案房屋主体结构过程中已经形成，清除建筑垃圾行为只是将这些建筑垃圾位移，并未对段某的合法权益造成新的损害。因此，一审以清除建筑垃圾行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回段某起诉并无不当。段某认为大东区政府清除建筑垃圾行为造成了木料、砖头、门窗等物品的灭失，是对其权利义务产生实际影响的行为，与案件事实不符，对于该项申请再审理由，本院不予支持。

根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（八）项的规定，起诉人重复起诉的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。如前所述，一个完整的强制拆除房屋行为包含了对建筑垃圾的清理活动。当事人对强制拆除房屋行为提起诉讼，请求确认强制拆除房屋行为违法，并要求对相关损失予以行政赔偿，实质已经包含了对整个强制拆除房屋行为每一个步骤的全部否定并予以行政赔偿的请求。当事人在对强制拆除房屋行为提起诉讼，请求确认该行为违法并行政赔偿之后，再次对强制拆除房屋行为中清除建筑垃圾这一步骤单独提起行政诉讼，请求确认这一步骤违法，显然属于重复起诉。本案中，在段某对大东区政府清除建筑垃圾行为提起行政诉讼之前，其丈夫作为原告已经对强制拆除房屋行为提起了行政诉讼，该案的诉讼请求实质已经包含了段某本案中的诉讼请求。因此，二审裁定以段某的起诉属于重复起诉为由，驳回其诉讼亦无不当。段某认为其丈夫提起诉讼的行政案件与本案在时间、案件性质等方面都不同，不属于重复诉讼，是对两个案件诉讼请求包含内容的认识错误，对其该项申请再审理由，不予支持。

综上，驳回再审申请人段某的再审申请。

本文摘编自（2015）行监字第639号行政裁定