北京城悖论：国家主义与权力经济

东亚国家，自觉不自觉、或多或少都会采取类似的发展模式，相对而言效益最高——中国亦是如此。效益就是GDP的增值或增幅，而这种增幅实际上支撑了政府的有效工作。

中国的首都北京，同样是东亚式首都困境和东亚国家导向主义发展路径的经典样本。

权力经济的北京样本

对于北京城市发展，改革开放之初，时任中央领导人胡耀邦即提出，北京城市定位不应再提“北方经济中心”，任何时候人口规模都不要超过1000万人。但结果，北京不仅成为事实上的北方经济中心，而且人口一次次突破城市总体规划控制目标，更远远突破1000万人。

用北京市社科联主席文魁的观点来解释，原因是，北京要服务中央，而中央又没有“首都财政”，那么首都北京就必须发展经济。曾任北京市委书记的尉健行的一句话最直观的证明了这一点：“首都不是经济中心，但一切工作都要以经济为中心。”

而北京要发展经济，最大的优势就是利用其作为首都的政治中心、文化中心、国际交往中心功能。这从今天北京经济的三个增长极是金融街、CBD和中关村即可看出——金融街离中南海非常近，CBD紧邻使馆区，中关村则是高教区。

因此，北京虽然不是经济中心、金融中心，但是依托首都角色和优势发展出强大的经济功能。而其背后的实质，则是权力对经济的影响——中央掌握着众多资源分配的权力，各大部委都在北京，“跑部钱进”、向中央要政策，都需要到北京。因此，即便中央指示不让北京做经济中心，但北京事实上仍然是经济决策、指挥中心。

如果从城市史的维度考察，可以更清楚地看到权力与北京城市兴衰沉浮变迁相交织的互动过程。

在中国近代史上，北京城市地位呈持续下滑轨迹：先是北方第一大城市的位置被后起之秀天津抢走，继而首都的位置也被南京取代，北京由此彻底沦落为一个普通的北方城市。

解放后，一切为之改观。

这时，城市发展最大的力量在于中央政府的支持——计划经济体制下，中央以最大的权力、最大的程度控制资源。这种支持首先体现在首都，然后体现在中央能够顾及到的大城市，而有些城市被直接从中央的支持中完全排除、抛弃——比如厦门、海口这些以国防前线姿态出现的城市，得不到中央政府任何经济发展上的支持。

在这种情况下，北京获得了强大的资源支持--改革开放之初，北京从解放前的一个消费型城市给改造为轻重工业门类齐全、仅次于共和国第一工业大省辽宁的生产型城市。但北京的这种发展，并不是要做到“多强”，而是要做到“多全”。也因此，有评价称，“北京是一个怪胎——它一直在完备自己，而不是强大自己”。

之后，经过改革，中央将一部分权力下放地方。因此，当时不只是中央政府，各省区也积累一些财富。这些财富在后来“珠三角”、“长三角”的发展当中，都起到一定的作用。最明显的例子是海口和珠海。海口在1980年代末90年代初经历了房地产发展非常辉煌的时期，支撑财富主要就来自西南、西北、东北这三个地区。海口泡沫破灭后，财富流入北海；北海泡沫之后，也就把地方积累的财富消解了。

此外，这段时间也是一个城市发展力量交织作用的过程：除了中央政府统治之外，市场在壮大、市场影响力在扩大，市场获得资源、资源的匹配以及这些资源带来更多的财富增长——但这种增长分布不均，它一定会找到自认为市场发展空间大的地方，最后就落在离政治影响比较远的地方。这个地方，第一，要有市场的资源；第二，有交通的资源；第三，有劳动力资源；第四，政治影响力最小。所以，最后就落在广东，形成了“珠三角”城市群。

在此形势下，北京得不到突出的发展：北京，政治影响力特别大，经济条件也不够，交通、市场都不如“珠三角”、“长三角”。所以，北京不是财富寻找增长空间的“谷底”，而是“高地”，这种“高地”没有财富之水流上去。

但这是市场决定“水”流不上去，如果上边主动向下放，一样有“水”。

当时，中国最大的一系列企业是国有企业、是中央政府支撑的企业，其是靠中央政府拿老百姓的税收补贴去做经营。这相当于抽了“地下水”之后，直接放给它。这个“水龙头”在北京，中央政府来开“水龙头”。所有企业，肯定要到“水龙头”去抢这口“水”，就会集中在北京。

在国企之外，北京也在做一些产业发展，比如创意产业，虽然喝不到这口“水”，但北京有人才优势，中国最好的大学都在北京——而大学也是喝“水龙头”的“水”。

事件导向型城市发展模式

作为首都，北京在享受其优势获得经济、城市发展的同时，也在城市建设方面受制于政治中心的“大院特色”。一个个部委大院，使北京正常的城市建设难以顺利展开。

北京站口往北的北京站街，本来规划为连接城市南北的干道，但在向北延伸至东四附近遭遇北京军区总医院后，四车道被迫缩为两车道，即使是校园，也不是北京市轻易能“动”的：北京在中关村本来规划了一条“四环半”东西向城市主干道，但因需要穿过清华大学校园而始终未能修通。

因此，北京的城市问题，责任不全然在北京市。但北京市自身的城市建设和发展路径--城市事件导向型发展模式，则使其城市治理能力难以提升，从而加剧了城市问题，使北京市城市发展与其最基本的角色要求——服务首都——之间的冲突，更行突出。

所谓城市事件导向型发展模式，是指北京习惯于依赖以操办大型活动的政治动员，来推进城市建设和城市发展。

从亚运会到奥运会、从新中国成立60周年到即将举办的APEC大会，以及正在申请的2022年冬奥会，北京习惯于以这些大项目、大活动推进城市建设，而不是着眼于日常化、正常化的城市建设——奥运会开完之后，北京就赶紧找热点，似乎没有大项目、大活动，北京就不知道如何正常推进城市建设。

作为国际性大型活动，举办奥运会等国际活动，除了为国际社会做贡献的意义，对城市而言，是全方位实现城市形象提升最有效的手段，可以带动整个城市系统性地进化。但事件导向的城市发展模式的“副作用”之一是：事件之后，这些东西很多会荒掉——像奥运会的一些设施。而这部分设施，是把一部分本应用到常态城市建设的钱用到城市事件建设上——而事件性建设不存在远期效益，只是为短期目标服务。

并且，事件导向的建设，不仅无法持续——为了保北京奥运空气，停掉北京周边500公里内很多工厂数个月的生产，但奥运之后，就无法继续停工；更代替不了一个城市正常的、日常的城市建设，甚至会影响北京正常、日常城市建设管理能力的形成和提升。

北京有意回避问题？

就城市发展而言，问题一定会出现，但几乎所有问题都是可以预见到的，而解决问题最好的办法是预见问题、在问题出现之前找到解决的办法，提前处理。

北京在发展过程中：第一，发展很快——出问题最多的恰恰是发展快的城市。本来问题出现是有间隔的，北京的问题出现却是无间隔——这就造成上一个问题还没解决，下一个问题就出来，第三个问题可能已经在酝酿当中了，所以似乎永远来不及解决问题；第二，北京在发展过程中或多或少的回避问题。或者说在一定层面上即使发现了问题也没有及时解决、也可能为了其他利益而放弃解决这个问题，造成了现在问题的累积。

以“天通苑”为例，当初规划建设时，就预见到，一旦建起来就是一个几十万人口的大城市，居民工作在城里，这里只是一个“卧城”，会形成“钟摆式”交通。但在没有做好强大轨道交通的情况下，“天通苑”居然还是建了！

甚至于在整个1990年代，人口快速膨胀、几个卫星城先后上马的北京，都没修几寸地铁，也就难免为日后积累众多问题埋下祸患。

所有的问题扩大化，都是因为解决问题的滞后——城市治理，最好是防弊，然后是及时治弊，最怕的是拖着不治弊。

比如，八达岭高速有几个路口永远都处于拥堵状态，完全可以修立交桥解决，但因为那块地皮为国企首开所有，首开不许做立交，到现在都解决不了。而北京通往通州、昌平等郊区的快速干道，收费站一直是拥堵的罪魁祸首，但北京一直顶着舆论的压力不撤。难以想象，北京连城区与郊区的一体化都解决不了，怎能奢谈京津冀一体化？

概言之，在城市治理上，北京由于长期只简单地着眼于服务中央而疏于日常、常规的城市建设和治理，甚至在控制人口规模的思维主导下回避提升公共服务水平，从而导致城市问题集中呈现，反过来影响其服务中央的成效。

疏解悖论：权力型经济辐射乏力

先行遭遇东亚式首都困境的东京、首尔，采取了不同的应对措施：日本在东京内部分散布局城市副中心，以疏解功能；韩国则选择在首尔以南约120公里的世宗，新建“行政副中心”。成效至今争论不一。

北京的城市问题暴露已久，多中心发展、疏散城市功能的呼吁，也浪潮般屡起屡浮，等到问题积重难返、最终由国家最高领导人出面来推动解决的时候，却又面临悖论：北京权力型经济的本质，决定了其难以疏散和辐射周边——这也是京津冀地区区域协作不强、城市群发育程度远不及“珠三角”、“长三角”的重要原因之一。

“珠三角”城市群的形成，源于对接香港“三来一补”外贸加工产业的转移，实际上是为了对接当时全球化发展态势下产业逐步向成本“洼地”转移的趋势。在此过程中，产业转移目的地，先是深圳、继之东莞，然后是广州，最终形成了“珠三角”这样一个以产业带动、以经济驱动的城市群。

“长三角”城市群的经济根源，在于民国时期中国现代产业的沉淀因子。中国现代产业发展最辉煌的时期，除了解放后的50年代和改革开放后，上世纪二三十年代也是工业发展比较辉煌、尤其是民族工业发展最快的一段时间。这10年，大量的产业集中在长江流域——所以会出现抗战之后大量的企业内迁川渝的状况，给江南地区、尤其是上海，留下了大量的工业基础和成熟劳动力。这个阶段对人的认知变化，影响最大，从而为改革开放后上海产业和技术向周边辐射、江浙乡镇经济的如火如荼，创造了条件。

反观京津冀地区，情况完全不同。

北京解放后，在国家支持下形成了很多大企业，但主要是为了配套配齐；而在上世纪六七十年代，北京设立的一堆莫名其妙的企业——如街道企业、家属企业等，纯粹是一种补偿，主要是以很低的工资解决北京大量的人口就业问题，虽多如牛毛、占用了很多土地，但规模小、实力弱，无法与外地企业竞争，只面向本地很小的市场，生存困难。因此，改革开放后，北京“退二（产）进三（产）”，并非是很多企业退出二环到三环以外，或是原封不动的搬出去、辐射周边地区；而是变成新的产业，或者彻底消失。

是故，改革开放初，京津冀地区不仅未能出现“长三角”那种上海产业、技术向周边扩散辐射、乡镇经济迅速崛起的情形；相反，北京自身三环外都是农田_并没有城内企业对其扩散、辐射，更不用说向周边其他省市扩散产业。

至于天津，虽然是近代北方对外开放前沿和经济中心，但其本质是商埠而非工业城市：第一，天津是北洋军阀的根据地，北洋军阀战败后把攫取的财富都放在天津；第二，天津处在当时中国最大的两个工业区--中国经济中心江南和伪满洲国经济中心辽沈区域——的中间位置，既有铁路又有港口，并且经山海关入关的铁路和通往江南的津浦铁路交汇点在天津，而不是北京。因此，商埠天津更主要的角色是贸易——直到今天，天津最强烈的目标也是发展证券市场、期货市场——而不是工业产业。

在这种情况下，京津冀地区的城市群培育与发展，只能寄希望于北京的功能疏解、产业外迁和辐射。但从企业方面看：第一，“水龙头”还在北京，可以接到上边的“水”、且“水”也并没有减少；第二，一系列较强的基础设施——这种情况下，没有企业会自愿离开北京。从政府方面来看，所有的政治、经济、文化等活动，都必须围绕政府，政府也牢牢抓住企业不松手。因此，北京的企业不仅难以辐射外迁，而是越来越集中，似乎形成了一个悖论。

随着此轮高层推动京津冀协同发展，建设“行政副中心”以疏解“首都非核心功能”的呼声再起，疑问也随之产生：既有权力运行规则之下，有多少机构愿意远离权力中枢？在权力和官僚机构自我膨胀的天性得不到有效抑制的情况下，即便建设了“行政副中心”，会否又膨胀成另一个北京？

（感谢清华同衡规划设计院副院长、总规划师袁牧为本文提供的帮助）