鲁比奥可能还没意识到，他已被特朗普置于危险之中

观察者网底线思维

在外界看来，美国新任国务卿鲁比奥和特朗普在立场上有很多相似之处，特别是在对华态度上，两人都非常具有攻击性。然而鲁比奥任职的国务院在特朗普第一任期内，却成为其推行政策的反对者，因而也被特朗普看作是“深层政府”的一部分。因此对于特朗普2.0下的国务院掌门人来说，这个职务并不轻松，毕竟特朗普对深层政府的态度很明确：“要么是‘深层政府’毁灭美国，要么是我们摧毁‘深层政府’。”

原文发布在美国“外交政策”评论网站，原标题：“特朗普第二任期美国国务院的痛苦。”译文仅供读者参考，不代表观察者网观点。

文/戴维·米尔恩，英国东安格利亚大学现代史教授

翻译/观察者网 郭涵

“如果特朗普的第一任期能说明什么，美国国务院未来的四年可一点也不轻松。”

2021年2月4日，时任美国总统乔·拜登从白宫来到距离不远的华盛顿特区“雾谷”（Foggy Bottom，美国国务院办公楼所在街区，观察者译注），向一个内外交困的政府部门发表讲话。他的目标是为美国国务院重新提供自信与资源，这家机构刚刚经历完特朗普第一任期那煎熬的四年。

“对我国外交的投资并不仅仅是因为这是在为全世界做正确的事情。我们这样做也是为了让美国人生活在和平、安全与繁荣的环境中。我们这样做是因为这符合我们赤裸裸的自身利益。”

拜登的演讲撰稿人将外交定性为促进“赤裸裸的自身利益”的手段，是一个明智的选择。考虑到其公开传达的讯息，从美国外交中剥离利他主义的做法看上去让美国国务院恢复了干劲、变得冷酷无情，冲在服务国家利益的第一线。然而，拜登总统的主要出发点却是“治愈”：他希望向美国外交官们保证，在他的领导下，美国国务院将再度受到尊重并焕发活力。

特朗普的第一个任期对美国国务院来说是残酷的。由于提交预算的大幅削减——虽然国会做了一定补救，但依然伤害了士气——再加上招聘程序被冻结，资深的职业外交官纷纷离职，美国国务院在特朗普的第一个任期内经历了10%的人员削减。特朗普四年来在外交场合一次又一次的失态，几乎没有给人留下喘息的机会。甚至在他正式就职之前，特朗普的过渡团队就达下了通牒：所有奥巴马时期任命的非职业驻外大使（主要是民主党筹款人）必须在就职日之前搬出大使馆，打破了留给大使们的宽限期传统。

特朗普的第一任国务卿、埃克森美孚前首席执行官雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）冻结了内部的招聘程序，并委托一家名为Insigniam的管理咨询公司来帮助提升效率。这家私营企业发放了一份调查问卷，邀请美国国务院的职员来建议如何让他们自己丢掉饭碗：“为了以最佳的方式支持本部门的未来使命，你的工作单位可以完全停止从事或提供的一两件事情是什么？”不出所料，蒂勒森和Insigniam没有收到他们所期待的答复率。

特朗普与第一任期的国务卿蒂勒森，蒂勒森上任后冻结了美国国务院的招聘程序长达16个月，并计划削减8%的人员编制 外媒

福克斯新闻的主持人劳拉·英格拉汉姆（Laura Ingraham）在2017年11月对特朗普的一次采访中展示了许多保守派人士的观点，他们认为，美国国务院基本上扮演了特朗普总统议程的反对者，而不是推进美国国家利益的工具。英格拉汉姆问道：“你是否担心国务院没有足够多的特朗普提名官员来推进你的愿景？”她又补充道：“其他总统任内，包括里根总统时期的国务院有时也会破坏他的议程……人们担心国务院眼下正在破坏你的议程。”

特朗普做出了明确的回答：“我是唯一重要的人。因为到最后，政策就是那样（由我来决定）。你们已经见过了。你们已经非常强烈地见识到这一点。”他还强调了让部分外交职位保持空缺完全是一件好事，因为空在那里也好过指派错误的人上任。

“所以，我们并不需要他们（美国国务院）想要的那一大帮人。你知道的，别忘了，我是一个商人，我跟我手下的人讲，‘当你不需要填补空缺的职务时，就不要填补’。但那里确实有一些我不喜欢的人在任职。”

麦克·蓬佩奥于2018年4月接替在羞辱中被解职的蒂勒森，虽然蓬佩奥解冻了招聘程序，但问题依然十分严重。退役的美国四星上将、前国务卿科林·鲍威尔曾经形容关键的驻外大使与助理国务卿相当于军队中的“营级指挥官”，这些职务依然大量空缺。从蒂勒森到蓬佩奥的任期里，都有美国外交官因为信奉前任政府的“错误思想”而遭到针对。

正如美国资深外交官、前中央情报局局长威廉·伯恩斯在2019年写道：“（特朗普政府）最恶劣的做法是，仅仅因为个别外交官在奥巴马政府时期参与了《伊核协议》等有争议的外交工作，就把他们列入黑名单，这让（美国国务院的）士气跌落至几十年来的最低水平。”

拜登赢得2020年大选后，接替蓬佩奥国务卿职务的安东尼·布林肯在上任前，评估了特朗普政府削减人员编制和冻结招聘程序对美国外交部门造成的伤害，他说：“这将以各种方式惩罚你，其影响将持续几代人，而不仅仅是几年时间。”

那么，特朗普的第二个任期对美国国务院意味着什么呢？显而易见的答案是更多的痛苦。但就其领导层而言，目前似乎出现了一个潜在的积极因素。特朗普挑选的国务卿马可·鲁比奥顺利通过参议院的确认程序。他似乎并不把自己将要领导的部门视作所谓“深层政府”的一部分。

当地时间1月21日，美国国务卿马可·鲁比奥抵达美国务院并发表讲话，值得一提，此前据外媒透露“被特朗普团队要求辞职”的三名美国职业外交官（红圈所示）就站在最前列（红圈为编辑所加）

鲁比奥是参议院外交关系委员会成员，长期持对外干涉主义立场，也接受前国务卿玛德琳·奥尔布莱特（Madeleine Albright）关于美国是“不可或缺的国家”的观点，还在“人权议题”上长期发表看法。鲁比奥基本上是目前能找到的最亲建制派的共和党人。

但这同样意味着，鲁比奥几乎必然经历严重的挫折，因为他的国际主义世界观同特朗普的“美国优先”理念之间存在着巨大的分歧。如果以特朗普的第一任期为参照，鲁比奥要想在国务卿的任上走得更远，就必须像蓬佩奥一样学会低头。在被提名为国务卿人选后，鲁比奥表现出他具有一定的自我克制的品质。

但是，当鲁比奥的意见逐渐失去影响力，当特朗普开始在社交媒体上我行我素之后，想要在国务卿的位置上维持必要的柔韧性与忠诚度将变得更具有挑战性。特朗普亲自挑选的美国国务院发言人塔米·布鲁斯（Tammy Bruce）曾形容鲁比奥是“在房间后面疯狂挥手试图证明自己存在感的小孩”，这可不是什么好兆头。

当然，特朗普选择鲁比奥担任国务卿也可能是因为，他根本无意将对方（或者是美国国务院）视作外交政策的关键制定者。忽略国务院、由白宫主导外交政策的做法在历史上也是有迹可循的。你对威廉·罗杰斯（William P. Rogers）这个名字还有印象吗？可能没有，这揭示了理查德·尼克松总统对美国国务院的看法：一个笨拙的、容易泄密的机构，妨碍了大胆外交政策主张的推行。时任国务卿罗杰斯几乎完全被排除在尼克松政府最重要的外交政策成就——中美破冰——之外（罗杰斯遭受的羞辱预示了日后美国国务院逐渐被边缘化的处境）。

尼克松和特朗普的不同之处在于，前者当然可以重用亨利·基辛格，而特朗普可能会更加倚靠自己的直觉——无论这种直觉的质量与效果如何，他最亲密的顾问都会为其拍手叫好。

时任美国国务卿威廉·罗杰斯（左）、尼克松与基辛格在交谈 资料图

除了领导美国国务院的个人以外，特朗普第二任期对外交官的聘用与解雇方式也可能发生巨变。在第一个任期结束前三个月，特朗普发布了第13957号行政命令，允许他将某些联邦政府公务员职务——即所有“联邦服务机构中具有保密性质、政策决定、政策制定或政策倡导性质的职业岗位”——转为“F计划”（Schedule F）中的“未分类职务”（excepted service）。这意味着，特朗普未来在解雇联邦政府公务员以及招聘其继任者时，事实上不需要遵守惯例流程；意味着这些职位上将出现被政治任命的官僚。

在2024年的首场竞选活动中，特朗普直言不讳地表达了他更广泛的目标：“要么是‘深层政府’毁灭美国，要么是我们摧毁‘深层政府’。”现实中，“F计划”并没有得到推行，因为拜登一上任就把它撤销了。

然而，在2025年1月20日就职日当天晚些时候，特朗普签署了一项名为《初步撤销有害行政命令与行动》的行政命令，又撤回了拜登的撤回，作为他恢复“F计划”实施的第一步，也是击败他眼中带有强烈敌意的联邦政府官僚机构的第一步。特朗普曾阴森地形容美国国务院为“深层国家部”（Deep State Department），他的枪口牢牢地对准了美国的外交机构。

如果特朗普达成心愿，美国国务院的下场将会十分惨淡。“任人唯贤”的原则将被抛弃，选拔标准将更多取决于对总统议程的忠诚度。一旦被视作不忠诚就可能丢掉工作的威胁也会对美国外交官们提出建议的质量产生“寒蝉效应”。当一个国家总是能得到总统的青睐时，为什么要冒险去揭露那个国家的“侵犯人权”行为呢？

但特朗普的改革并不容易实现。2024年4月，拜登推出了一项名为“维护公务员受保护制度以及绩效体系原则”的法规，旨在“强化且明确长期以来对公务员的保护以及绩效体系的原则”。特朗普必须发布并确定一份新规以取而代之，这需要时间。国会几乎肯定会对特朗普的行动起到掣肘作用。国会两党至少一部分人存在共识，认为才能是美国外交官应该具备的品质之一。

特朗普1月20日就职后签署的《初步撤销有害行政命令与行动》行政命令，一口气推翻了拜登政府任内的78项行政命令与总统备忘录 白宫网站截图

考虑到相关变革的深远性质——可能将背离创立美国现代公务员体制的1883年《彭德尔顿法》中的贤能制宗旨，“F计划”最后恐怕会交给美国最高法院去裁决。到那个时候，特朗普将发现他提名的大法官是否真的如他所期待的那样忠诚。“护栏”将面临严峻的考验，但现在说它们会失效还为时过早。

不管接下来会发生什么，“雾谷”外交官们的日子都将不太好过。美国国务院是“职业管理阶层”（Professional-Managerial Class）的完美代表，这个术语由芭芭拉·艾伦瑞克与约翰·艾伦瑞克（Barbara & John Ehrenreich）创造，深受特朗普运动支持者的憎恨。美国国务院的大量职员都在精英大学与军事院校中接受过高等教育，他们坚称自己服务于一个超越党派之争的目标，而恰恰是他们的行为引发了两党争议；他们精心制定了一项关于建立联盟、签署自贸协定的外交政策倡议，却与特朗普“美国优先”的理念格格不入。

如果给你展示一张美国的国内政治地图，再与美国国务院主要招募来源地的那几个州重叠起来，你会发现红色与蓝色之间很少有交集。为什么特朗普的支持者要在乎一个令他们在文化上感到疏远的机构，而这家机构似乎在为支持不必要的战争与外国援助而耗费大量资源的问题上扮演了共谋的角色？

同样重要的是，美国国务院的影响力衰退有一段更漫长的历史背景。过去40年来，在争夺对行政部门的影响力上，这家机构就像一个过气的重量级拳击手，一直在同五角大楼和权力不断强化的国家安全委员会之间的战斗中节节败退。值得记住的是，不管是共和党还是民主党的总统，都曾拿美国国务院开刀：比尔·克林顿的政府推动了预算与人员削减，因为他们错误地期待后冷战时期的和平红利意味着可以大幅削减外交领域的投入，这产生了毁灭性的影响。

但特朗普带来的威胁是关乎意识形态的、深思熟虑的，且影响程度完全不可同日而语。这个有着大量专业知识人才储备的机构会发现，特朗普的第二任期比第一任期更加难以忍受，这对美国和全世界都是令人沮丧的消息。正如特朗普的前国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）将军在2013年发出的警告：“如果美国国务院得不到充足的资金，那么该轮到我去采购更多弹药了。”