各国政治意愿不足致谈判群龙无首

持续了20多年的气候谈判始终看不到终点，减排议题始终谈不拢，除了谈判机制不断趋于复杂外，还有一个重要原因在于各国缺乏强大的减排政治意愿，以致近几年的谈判始终处于群龙无首的局面。失去推动力的气候谈判，也就停滞不前了。

欧盟原是谈判的主要推动者，哥本哈根会议后深陷债务危机自顾不暇

进入后现代化发展的欧洲，在欧盟的组建和发展上，将应对气候变化和绿色减排等符合欧洲各国利益的议题提到整个欧洲的讨论热点上。因此，在早期的气候谈判中，欧盟一直是京都议定书的主要支持者，在对京都议定书的签署问题上，欧盟内部几乎没有任何争议，并致力于说服那些立场摇摆的国家加入条约。2002年5月31日，欧盟当时的15个正式成员国在联合国签署了相关文件，条约规定要把原有占全球21%的排放量比1990年减少8%。2002年12月，欧盟建立了一个排放交易系统，并将交易配额分成能源、钢铁、水泥、玻璃、制砖和造纸等六种关键行业，用以帮助那些难以达标的国家最终达标。

但是，哥本哈根会议以后，欧盟暴发主权债务危机，使其无力也无暇关注其他事务，失去了继续扮演推动者角色的激情，在气候谈判中不再发挥积极作用，仍然维持在20%的低目标。对此，美国自然资源保护委员会(NRDC)气候变化与能源高级顾问杨富强认为，尽管欧盟在《京都议定书》第二承诺期的问题上表现中立，但是20%的减排目标仍然在《京都议定书》第二承诺期的背后插上了温柔的一刀。

2012年，欧盟依然深陷债务危机而无力主导多哈谈判，也无法寄望于在德班会议险胜的基础上再接再厉。虽然欧盟是少数几个同意签署议定书第二承诺期的缔约方，但欧盟气候行动专员赫泽高力图保持欧洲在全球气候谈判先导地位的努力在国内外都受挫。由于部分欧盟成员国、重工业游说团体以及欧盟执委的支持者均表示在当前资金捉襟见肘的时期已无力承担过多的减排责任，赫泽高对碳排放立法的努力也就逐步瓦解了。至于把目标提高到30%的动议，更是在欧盟内部多次被波兰等以煤炭为主要能源来源的成员国否决，而波兰的态度仍将成为欧盟立场的短板。

不同于欧盟的政治意愿，美国在减排问题上始终政治意愿不足，不屑领导气候谈判

对热衷于充当世界警察的美国而言，像气候谈判这种边缘化的全球议题不属于能够关系到国家利益的全球战略，而历史上持续的孤立主义传统更是导致美国对国内事务和国家利益的重视。从国内事务上看，美国长久以来的低燃料价格一直是其经济发展的优势所在，这点上美国不同于欧洲，没有给予公共交通和铁路交通补贴的历史传统，美国人多依赖私人交通出行。也就是说不同的生活方式，影响了美国人对于燃料的依赖程度，从而影响了国家的政治决策。

从国家利益上看，《京都议定书》中将减排的基准年选定为1990年，也就是说最后的减排目标要和1990年本国的碳排量进行比较。然而，1990年的英国已经关闭了绝大多数古老的、赔钱的煤矿，转向使用更清洁的产自北部海井的天然气燃料。德国也已经清理了古老东欧政府的那些排放污染物多、能源利用效率低的工厂。随着原东欧共产主义国家新加入欧盟，原有的1990年基准指标也大为抬高，相对其他的发达国家，欧盟获得了一些潜在的好处，更加积极推动气候谈判。而对于美国来说，当时相关的转型还没有全面进行，也没有欧盟那样的潜在益处。所以，美国并不愿意在欧洲主导的减排标准下，制约自己的经济发展。

在《京都议定书》谈判前，也就是1997年6月25日，美国参议院就以95票对零票通过了“伯德·哈格尔决议”(S. Res. 98)，要求美国政府不得签署同意任何不同等对待发展中国家和工业化国家的、有具体目标和时间限制的条约，因为这会“对美国经济产生严重的危害”。但1998年11月12日参加谈判的副总统戈尔仍然象征性的签了字。考虑到参议院当时的态度不可能通过该条约，克林顿政府没有将《议定书》提交国会审议。2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》，并表示美国乐意在对付气候变化的问题中担任领导地位，但不愿意被需要承担义务的这一有缺陷条约所束缚。也就是说，美国政府更乐于以有利于自己的方式在有关气候变化的事务中担任领导角色，但绝不是如今的这个气候谈判。

2012年12月3日世界顶级学术期刊《自然》杂志的《自然·气候变化》专刊（Nature Climate Change）在线发表了英国丁铎尔气候变化研究中心的科研报告《维持全球升温低于2℃的挑战》，报告显示2011年全球碳排放最多的是中国、美国、欧盟和印度。虽然中国既是大排量国，又在国际社会上逐步强大，但北京大学国际关系学院张海滨教授认为，要在国际社会做领导，需要具备设定议程、清除谈判障碍和提供足够资金和技术支持的能力，目前的中国尚不具备。而两个在国际社会中具备这些能力的国家和地区，则都受自身的政治意愿或者债务危机影响，而无力领导谈判，以致气候谈判出现群龙无首的局面，僵局难以突破。