失败的自治和必须正视的难题（二）

实际上，跟人们的一般看法有异，秦统一之后，中国存在过事实上的地方自治，强中央和强地方共存的局面，也不是没有过，比较典型的是西汉。西汉初期实行的是分封和郡县共存制度，但很快封国就变成了事实上的郡。地方的郡国，所拥有的权力之大，跟现今联邦制内的state几乎没有什么两样。郡国负责人，不仅有辖境的行政权，还可以自行聘任大部分官吏，拥有人事权，而且拥有郡国军队的统率和指挥权，以及境内的司法权，对于境内绝大多数案件（除了某些实在拿不准的疑难案件），包括死刑判决，都可以自行决定，先斩后奏。比起现在美国的州来，当时的郡国，只是最高负责人不是民选的，而由中央政府任命，而且每年需要“上计”，到中央汇报境内的各种情况，完成当年的钱粮上缴任务。陈登原先生发现，汉朝的郡太守，可以被称为“君”，而且下属上寿，居然可以呼万岁，从某种意义上讲，除了接受中央政府的任命，吃俸禄之外，当时的郡太守确实有几分小国之君的感觉。

这种准联邦的中央与地方关系，既使得地方有充分的活力，用今天的话来说，就是充分发挥了地方的积极性，同时也保证了中央对地方的控制，因此不用设置太多的中央机构，养活太多的官员。在封国还是实体的时候，有叛国无叛郡，国变成实际上的郡之后，郡国均无叛离的事实，实际上也无此可能。之所以如此，很关键的一点，在于郡是一个比较合适自治的单位，它相对于后来的省不仅小，而且同属一个经济文化单元，内部的沟通比较方便。因为单位比较小，因此即使大权在握，也不大可能拥兵自重，谁也不会傻到以一郡之力，对抗中央和其他几十个郡，而在那个时代，郡国之间在制度上不可能发生横向关系，有监察部门的监督，还有郡国长官之间的地缘和人脉之间的障碍，郡与郡之间沟通串联，图谋反叛的可能性在技术上就不可能。凡是操作起来成本过高的事情，一个具有起码理性的人都不会去做，因此，汉代的地方放权，就这样延续了下去，而且得到了很好的绩效回报。

这种强中央和强地方并存的格局，能在大一统的帝国中生存而且兴盛，关键是要保证中央对地方的最终控制权，而这种最终控制权的存废，又取决于两个至关重要的因素，一是世袭的地方势力的形成，二是军人势力的崛起，而后者对中央政府的威胁尤其大。自汉以降，到隋唐统一，虽然中央地方权力界限有所变化，但这种以地方自治为主的地方治理格局，却一直维持下来，但是，由于豪强和门阀的存在，以及军人势力的崛起，事实上多数情况下是强地方和弱中央并存。

隋唐之世，中央的权限明显扩大，州县格局，州要比汉代的郡规模小得多，人事、司法，诸权大半收归中央，军队也自成系统，地方长官虽有一定的支配权，但已大为受限，地方独立性遂无法维持。按钱穆先生的说法，这是一种中央集权的格局，“中央政务日繁，地方事权日轻”，可以说是强中央和弱地方并存。但是，这种格局没有维持很久，盛唐节度使的设立，地方自治局面再度重现，唐代的节度使辖境，跟汉代的郡大体相近。不过，由于节度使的设置，多半跟开边的战争有关，后果是，军人势力因此抬头，当某些手握重兵的军人身兼数个节度使之职的时候，反叛也就到来了。

自安史之乱，一直到五代十国时期，军人的封建割据，已经成为一个足以动摇全局的政治现实。说它“封建”，的确很有道理，因为任何一个地方的军人政权，大体上都是世袭的，但无论其对中央政府的态度如何，都必须接受中央政府名义上的认可（任命）。不认可则公开反叛，认可则事实上割据。军人割据，军人专权，对于任何一朝的统治者来说，都是一场噩梦，被粗鲁的军人玩弄于股掌之上，滋味的确不怎么好受。这个噩梦的阴影，在此后的历史进程中，始终挥之不去。因此，地方自治的可能，不复存在，除了短暂的蒙古军事统治之外，此后的历代王朝，都是强中央弱地方的集权模式。如果说特别警惕军人的宋代，地方上还能

维持微弱的军队，微薄的财政的话，那么面对蒙古人制造的庞大地方单位行省，明清两代的做法是将地方的人、财、物、军诸权扫数收归中央，任何一个地方官，都由中央任命，地方花一文钱，都要到中央报销。省级地方主要负责人，维持中央派出人员的格局，也就是说，一省的最高首长，总督或者巡抚，至少名义上属于中央官，不是地方官。

显然，这种结构，地方成了半死之局，政府的效能很难发挥，应付危机的能力尤其差，每当出现危机时，整个王朝政府体系宛如死而不僵的百足之虫，反应迟钝，缺乏弹性，没有应变能力。因此不得不添加临时机构应付，结果造成机构膨胀，导致效率更低。效率越低，机构越是要膨胀，机构越是膨胀，效率就越低，恶性循环。这是大国中央集权体制的通病，古今中外，概莫能外。

晚清在内外交困的危局之中，被迫接受了地方势力崛起的现实。兵为将有、财权自专的晚清地方势力，虽然形式上很像从前的军阀，但他们却是文人儒生掌军，因此，在某种程度上，避免了可能的军阀割据，但地方自治也无法实现。直到清末新政的军事变革，完成从文人掌军到专业化的军人掌军的过程，才重新为日后的军人割据创造了条件。

清末新政的军事改革，在现代化和专业化的前提下，改变了北宋以来文人掌军的传统，在某种程度上，这是后发国家现代化的一种“变革陷阱”，既摧毁了传统的文人体制，也挡住了宪政的脚步，由此导致的军阀割据局面，在感官上，跟一向为人痛恨的唐末与五代十国时期很是相近。本为现代化精英的新式军人，遂翻变为国家贫弱、生灵涂炭的罪魁。在这种大背景下，即便出现几个有志向的军人，而且他们的自治理念及其操作很值得称道，但在军人整体声名不佳的情况下，难免不令人怀疑其动机。而且，自治运作过程中，又只能靠各个派系的“私兵”来维持，军队的中立和国家化，根本无从谈起。自治，于是形成了一个死结，在整体军阀混战局面没有改观的情势下，这个结根本无法解开。从这个角度讲，即便各省区出过大问题，联省自治，也是不可能的任务。

联省自治运动虽然失败了，但这个运动所提出的问题，却依然存在，这个运动的难题在于，一个千年的难题，又加上了一道现代宪政的术式。只是这个难题无论怎么难，还得需要我们自己来解。