评清末官制改革中赵炳麟与袁世凯的争论

1906年9月1日，清廷颁发了仿行立宪的上谕，确立预备立宪为基本国策，从改革官制入手，以立基础。这是一个震动中外的异常之举，宣布了国家由此进入预备立宪，即由封建专制制度向资本主义政治制度过渡的新时期，标志着中国政治制度开始近代化。次日朝廷派定载泽等编纂官制，制定政治体制改革方案，直隶总督袁世凯是其中之一，并命庆亲王、首席军机大臣奕匡和大学士孙家鼐、军机大臣瞿鸿机总司核定。官制改革揭开了清廷预备立宪的第一幕。近年一些论著在谈及此次改革时，往往把袁世凯当作统治集团中改革派的代表；而把御史赵炳麟与瞿鸿机视为反对派的典型人物。笔者以为这种划分不太妥当，故略述浅见。

某些论著作上述划分的根据，主要是因为在1906年的中央官制改革中袁世凯极力主张设立责任内阁，赵炳麟与瞿鸿机则加以反对。设立责任内阁诚然是预备立宪的一个关键问题，但设立什么样的责任内阁，何时设立，却关系到立宪层次的高下乃至真假，关系到晚清的政局。因此，要评判他们的是非曲直，就不能不对袁世凯设计的责任内阁及其意图作具体深入的分析，看一看赵炳麟、瞿鸿机反对的目的何在，有无道理。

实行自上而下的改革要依靠各级政权的决策部署和贯彻执行，清廷决定首先改革官制，未尝不是抓住了重要的一环。当时的中央机构完全是封建主义的，无法适应预备立宪的要求，确有进行改革的必要。问题在于是否按照资产阶级立宪国家的政治制度进行改革。

在此次中央官制改革中，袁世凯的确特别活跃，尤其热衷于设立责任内阁。1906年8月下旬奉诏入京讨论实行立宪大计时，他即向慈禧面奏，必须先设责任内阁。参与官制改革之后，他马上控制了编制馆，一切改革官制的说帖均需经其阅定，然后向厘定官制大臣提出，并在编制馆中安插了许多亲信，负责起草修改方案，贯彻他的意图。

经过一个多月的整订，袁世凯等拿出了一个全面改革官制的初步方案，除对原有的各部院提出精简合并外，还增设了一些新的机构，最重要的有责任内阁、资政院、行政裁判院，集贤院、大珲院、审计院等。

依据内阁官制，内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚书11人组成，“均辅弼君上，代负责任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权；皇帝发布谕旨，内阁各大臣“皆有署名之责，其机密紧急事件，由总理大臣、左右副大臣署名”，关涉法律及行政全体者，与各部尚书联衔署名，专涉一部者，与该部尚书共同署名(见《内阁官制清单》，载《改定官制原奏全录》)。

成立责任内阁无疑比过去不负政治责任的军机处是前进了。但是，如此之内阁是不是真正的资产阶级立宪国家的责任内阁呢?显然不是。第一，从形式上看，君主立宪国家的总理大臣只有1人，这一方案则增设了两名副大臣，认为“维新伊始，机务尤繁，不可无分任之人为之参赞，必援立宪各国首辅一人之例，尚非其时”(《阁部院官制节略》，载《改定官制原奏全录》)。第二，从内容来看，一般君主立宪国家的责任内阁均对国会负责，国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。尽管袁世凯认为目前条件不成熟，国会一时难于成立，然而作为一个全面的预备立宪的改革方案，也应将国会的性质、权限以及与责任内阁的关系等等明确规定下来，以便向着这个目标迈进，体现立宪的基本精神。可是，他不提国会，只讲资政院；而资政院又是由原政务处改设的，总裁、副总裁由皇帝从王公大臣中特旨简派，议员也不由民主选举产生，而从王公世爵勋裔中钦选，从京宫中会推，从各省和八旗士绅中保荐，根本不是国民代议机构。它没有什么职权，只不过是政府的“采取舆论之地”，议决对内阁毫无约束力量。袁世凯等关于设立资政院的说明，更将其用心暴露无遗，其中写道；“国民义务以纳税为一大宗，现在财政艰难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风何自而绝?营业税，所得税等法必不能行”。“近日民智渐开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈纷纷不绝，若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年，政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地，非经由资政院者不得上闻，……通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静，又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之权，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策，而民气疏达，亦不致横决难收，保全甚大”(同上书，《资政院节略》)。说穿了，其意图有二，一是藉资政院增加捐税，二是让资政院分谤，绝无扩大民权之意。不仅如此，他连唯——能够纠劾行政的都察院也主张取消。任何立法监督机关都不要，还谈什么预备立宪?不过是加强专制而已；第三，依照袁世凯设计的方案，将来势必造成由昔日皇帝专制变为内阁专制的局面。因为方案规定内阁特别是总理大臣、副大臣代替皇帝负责任，这就意味使皇帝处于无权的地位，皇帝发布谕旨，须经内阁副署，反过来，不经内阁副署，谕旨便不发生效力。这样在名义上是内阁“辅弼君上”，“承旨施行”，实际却将皇帝的用人、行政大权转归内阁之手。为了掩饰问题的实质，消除慈禧疑虑，袁世凯等特在《资政院节略》中对内阁权限过重加以解释说：“言官交章弹奏，多以政府权重为词，不知东西各国内阁只总理大臣一人，从无专权之事，因有议院持其后，舆论所是者，政府不得尽非之，舆论所非者，政府不得尽是之。…安有前明阁臣自作威福之事乎!”此乃地地道道的欺人之谈。立宪国家的总理大臣之所以“从无专权之事”，并非由于畏惧“舆论”之故，而是由于国会具有立法权和监督权，使内阁不能专权。内阁如不执行国会通过的议案，或胡作非为，国会便对之进行弹劾，掀起倒阁风潮，迫使内阁辞职。袁世凯等却把国会的立法和监督作用故意歪曲为“舆论”，就是企图使人相信，不设具有立法权和监督权的国会，只成立供政府“采择舆论”的资政院，内阁也不会专权。这种偷梁换柱的说法当然是欺骗不了稍具立宪常识的人们的。