卢锋：我国近年经济外交形势回顾与展望——国内经济供强需弱与内外互动视角

在即将过去的不平凡十四五时期，我国经济外交取得多方面进展成就，同时也出现一些新矛盾；国内经济展现韧性增长良好态势，也面临日前中央经济工作会议指出的“供强需弱矛盾突出”等问题。本文选择把国内经济特点与经济外交环境变化结合起来的内外互动视角，对我国经济外交形势近期发展与后续演变提出几点观察讨论。一是简略观察国内经济供强需弱表现和成因，二是梳理近年经济外交多方面新成就，三是观察近年经济外交环境出现的两点新情况，四是展望十五五促消费扩内需再平衡将给我国经济外交带来新机遇。

一、国内经济供强需弱表现与成因

首先看技术产业等生产供给侧能力活跃提升显著走强。近年多重冲击下产业技术升级实现突破性进展，生产供给侧能力呈阶梯式递进。一是在基础设施领域持续保持独步全球的优势地位，我国高铁里程、铁路里程、发电量等位居世界前列。二是传统产业部门进一步巩固优势地位并提升水平，表现在钢铁、造船、汽车、稀土等一系列领域。联合国工发组织（UNIDO）去年发布报告预测，2030年我国制造业占全球比例将达到45%。三是在包括AI在内的一些领域，我国已经进入前沿水平，少数新兴领域如“新三样”（锂电池、太阳能电池板、电动汽车）我国成为引领者。

国际诸多著名研究机构近年不断发布研究报告，从不同侧面评估我国我国技术产业的追赶态势。虽然它们结论存在差别，但是都肯定我国技术产业全面追赶，主要科技产业接近前沿，少数领域已经处于并跑和领跑地位。当然需要看到，我国在某些高科技和细分制造领域与发达国家仍有差距，少数场合领域仍面临“卡脖子”瓶颈制约，大国竞争中面临外部打压遏制的严峻挑战。但是近十年中美博弈经历显示，我国在科技产业等供给侧的持续追赶趋势难以阻挡。经济“供强”是客观事实并且会走向更高更强。

另一方面我国需求偏弱尤其是消费存在短板。中央经济工作会议提到的经济运行面临的三方面“老问题、新挑战”，就包括“国内供强需弱矛盾突出”。这里需求不足是比较概念，是相对于供给侧能力活跃强势增长而言的。近年我国需求不足具有结构性特点，呈现出五组主要矛盾关系：一是在总供给与总需求中总需求不足是主要矛盾。二是在总需求内部的外部与内需关系中，外需对GDP增长的拉动率与贡献率都比较高，内需不足是主要矛盾。三是在内需包含的投资与消费中，我国消费率比G20成员低15-20个百分点，投资率大幅高于国际水平，总体看消费不足是主要矛盾。在总消费包含的政府消费和居民消费中居民消费偏弱是主要矛盾。最后在居民消费包含的商品消费和服务消费中，服务消费偏弱是主要矛盾。

需求不足环境下，现实经济增长低于潜在可能增速，表现为一般物价总体低迷，结构性失业压力，产能过剩与内卷加剧，消费者信心偏低等问题。于是出现少见的经济格局：一方面作为新兴大国科技产业追赶不断突破捷报频传，另一方面经济增长动力不足景气度偏低。“好得很”与“难得很”并行，光明论与挑战论共存，宏观统计温度与市场主体微观体感反差明显。

中央经济工作会议指出供强需弱矛盾“是发展中、转型中的问题”。笔者认为，经济供强需弱矛盾突出，除了受到疫情延滞效应影响外，主要与三组因素有关。一是近年房地产深度调整对消费和投资带来的冲击，这是最容易观察到的直接原因。二是与体制改革转型尚未完成相关联的一系列体制因素有关，包括收入分配差距偏大，社保资源分配差距较大，户口体制分割城乡和区域等因素导致公共服务均等化与可及性难以更好实现，进而制约消费潜力的释放。三是更为深层的传统公共部门资源配置方式影响：据我们初步估测，目前我国公共部门掌握资源达到约相当于GDP的45%巨大规模，其配置方式较多通过各种投资向技术产业等生产端供给侧倾斜，对民生消费端的支持规模虽持续增加，然而实际力度仍相对不足。要化解供强需弱矛盾，需要针对上述发展转型中近期出现或长期存在的问题加以调整与改革。

二、近年我国经济外交取得新成就

一国的经济外交，大体指以对外经济政策为主导、以各类市场主体的涉外经济活动为基础，通过拓展和深化国际经济交往来提升国家外部影响力的一系列行动。对于新兴大国而言，卓有成效的经济外交不仅是其整体经济开放发展的重要支撑，其国内经济成长目标与绩效也为其经济外交提供方向指引和能力基础。经济外交的主体首先包括国家领导人、国家外交与涉外经济部门，也涵盖涉外企业、社会组织及其它微观市场主体；经济外交具体活动形式横跨多边与双边合作、政府主导与市场推动的项目，并可以分为援助型、合作型、制裁型等多种类型。

自我国2004年正式提出经济外交战略以来，二十余年间已在理念体系、实践模式与国际影响力方面取得显著进展，对推动我国作为负责任大国的发展崛起发挥了重要而深远的作用。粗略回顾，十四五时期我国经济外交在理念引领、拓展合作、应对危机、反制霸凌等方面取得显著成就。

首先看理念引领。国家领导人先后以发展（2021）、安全（2022）、文明（2023）、治理（2025）为题提出四大全球倡议，标志我国经济外交的理念框架系统化与顶层设计体系化，不仅对我国经济外交工作提供指导，也会对国际规则演进与全球治理体系变革产生长期引领作用。

其次是拓展合作。作为致力于和平发展的新兴大国，我国经济外交以合作和援助为主轴，十四五期间经济外交成就体现为我国在全球范围的合作发展经济外交广度深度显著拓展，从不同方面直接和间接折射我国的国际影响力提升。一是制造业作为可贸易部门的相对规模、我国出口占全球比例、标志性制成品出口规模大幅提升。二是对外投资稳居全球前三，十四五四年总计对外直接投资约5600亿美元，占全球比例12%-15%。三是人民币国际化持续推进，成功跻身SDR构成货币，在贸易融资、国际支付、全球储备资产等领域的使用比例逐步趋势性提升。四是“一带一路”倡议合作成果丰硕，十余年开展3000多个务实项目，拉动近1万亿美元投资，形成承包工程建造、设备材料出口、多样化股权融资、大规模债务融资的“四轮驱动”推进机制。

再次是应对危机。在应对疫情大流行和主权债务危机中表现大国担当。一是疫情期间向153个国家和15个国际组织提供数千亿件抗疫物资，向120多个国家和国际组织供应超过22亿剂新冠疫苗，占全球疫苗供应总量近1/5，派出37支医疗专家组，举办300余场技术交流活动，被世卫组织称为“公平获取疫苗的关键贡献者”。二是积极参与主权债务风险治理。作为G20缓债倡议DSSI实施缓债规模最大的债权国，中国积极参与G20债务治理公共框架与圆桌会议机制，在促成重债国债务重组中发挥了关键作用。

最后是反制霸凌。随着大国关系与地缘政治环境演变，美西方尤其是美国对我国不断采取关税打压和科技遏制措施，我国坚持原则勇于斗争，通过实施新型举国体制推进关键领域技术进步，借助综合产业竞争力与全球供应链强有力地位的优势条件，有效反制了外部霸凌和遏制。尤其是今年针对美国政府以所谓对等关税为主轴的新一轮遏制措施，我国反制措施取得了明显成效，捍卫了自身发展利益并降低了美国政策异动对全球正常经贸秩序的负面影响。

三、近年经济外交环境两点新情况

近年我国经济外交环境变化面临新情况新矛盾。这里简略讨论两点。第一是贸易顺差显著增长带来的外部压力。数据显示，我国货物贸易顺差和总体顺差不同程度大幅攀升，今年货物贸易顺差超过1万亿美元，占全球顺差总额比例超过40%；我国制成品贸易顺差将达到2万亿美元身上下，占全球顺差总额比例达到70%左右。从结构看，我国制成品顺差突出表现为高科技产品增长最快，同时传统制成品顺差也在快速增长，甚至中低端制成品领域仍存在相当规模出口与顺差。

这一现象叠加地缘政治紧张与大国关系的结构性变化，使外部经济外交环境的不确定性显著增加。一方面，我国与部分发展中国家的经贸摩擦有所上升，2025年WTO成员国对我国发起的贸易救济调查数量达到历史高位，其中六成以上来自发展中国家。与此同时，IMF–ESR近年报告将我国2024年外部平衡总评估判断，从早先六年“基本平衡”改变为“温和顺差失衡”，反映了外部对中国顺差扩大的敏感度上升。2026年美国将再次担任G20轮值主席国，可能会将“全球失衡”作为明年G20主要议题之一，同时在贸易政策对话中将聚焦我国贸易顺差问题，增加外部经贸环境的复杂因素。

应当指出，我国近年外部顺差增长较快存在重要外部原因：疫情期间美西方进口需求飙升，俄乌冲突对原有供应链冲击，加上美西方大通胀高利率导致其本币实际汇率虚高等因素，都在客观上对我出口顺差增长产生重要助推作用。不过讨论大国的重要经济现象，也应直面和重视国内因素影响。例如在国内经济增长供强需弱格局下，我国的可贸易部门国际竞争力不仅由于“供强”因素本来会合理增长，同时会由于“需弱”伴随实际汇率偏弱出现增长偏快过强的徒长问题。我国各地和各级政府普遍实施产业政策干预，使得我国产业竞争力分布呈现“多层宝塔”结构特点，在产业高度化提升伴随与主要发达经济体竞争面扩大同时，与新兴经济体甚至收入较低国家仍保留存在过多竞争因素。宏观经济学的内外部不平衡一致性规律及其表现，对外部经贸关系与经济外交环境变化显然也不无影响。

第二，近年发生新一轮发展中国家的主权债务危机，派生多边债务风险治理的协调合作与利益博弈交织复杂过程，对我国一带一路合作提出新问题和新挑战；这些因素叠加大国竞争与地缘政治关系演变，对我国与部分发展中国家、包括原本关系比较密切合作比较深入国家的经贸关系以至于战略关系产生某种微妙影响。

受疫情大流行冲击、部分发展中国家近年经济增速放缓但是外债累积过快规模过大、美西方高通胀高利率环境下国际融资成本上升等多重因素影响，近年部分发展中国家出现新一轮主权债务（主要是外债）偿付困难甚至违约危机。数据显示到2023年8月主权债务违约国家数比2014年低位增长一倍多，接近上世纪90年代债务危机峰值时的大约一半水平。G20作为当代国际经济对话主要平台，设计推动了对主权债务危机的多边救助治理。我国作为最重要的双方官方债权人，参与了早先的缓债倡议（DSSI）与后续债务重组的共同框架以及全球主权债圆桌会议（GSDR），发挥了重要而积极的作用。然而，由于国际利益多方面诉求与债务治理技术性因素交织性，加之国内融资体制不匹配、我方经验相对不足以及民间舆情对相关议题多元化表达掣肘，推进相关领域合作面临新情况新困难。

我国倡导的“一带一路”提出后成为推进与广大发展中国家经济外交的关键抓手，而“一带一路”合作很大程度依靠包括债务融资在内的“四轮驱动”（建造+制造+直接融资+债务融资）机制的强大推进作用，债务风险上升意味着我国维护完整债权面临新困难，对“一带一路”原有机制设计提出需完善的新问题，国内舆情对我方参与外国主权债务重组也出现多元化观点。在上述背景下，近年“一带一路”合作实际进入某种调整巩固阶段，表现为债务融资、工程建造、直接投资等走势不同程度回调。全新国际合作的实践经验提示，推进“一带一路”项目合作需跨越多重门槛：不仅有技术能力与成本效率门槛，而且存在涉及更为复杂因素的融资风险门槛。这方面新情况对我国与部分国家经贸关系以及其它领域关系也可能产生了微妙影响。

四、十五五再平衡前景与经济外交展望

针对转型过程出现的供强需弱消费短板矛盾，近年我国决策层显著提升了提振消费促进内需政策优先度，不仅在政策方针上持续强调大力提振消费、全方位扩大内需，而且接二连三出台动用资源规模较大的专项提振消费政策，如连续两年实施数以千亿元的“以旧换新”措施、向0-3岁婴幼儿每年提供3600元补贴政策。十五五规划《建议》在重视提高科技自立自强水平与建设现代化产业体系供给侧持续追赶目标同时，强调坚持扩大内需战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。有理由相信，如能切实贯彻实施《建议》确定的方针，并针对不利于释放消费潜力的体制机制因素进行必要改革，供强需弱突出矛盾将得到逐步缓和化解。随着消费提振内需增长，我国经济终将需从供强需弱走向供需双强，这不仅有助于显著提升我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力，也将从不同方面为大国经济外交大发展开新局创造有利条件。

一是提升对大国关系管控能力和主动性：科技自立自强水平提升和产业进步将增强反遏制能力，消费大国地位逐步形成有助于反制外国利用消费市场规模优势动辄对我实施单边关税措施。二是调节缓和与非美发达国家经贸关系：在科技生产率快速追赶重构国际经济格局背景下，提振消费、扩大内需、调节顺差，有助于改善与非美发达国家的经贸关系。三是有助于稳健深化高质量 “一带一路”合作：有效化解国内经济供强需弱突出与公共资源配置不均衡等现实矛盾，有助于提升民众与国内舆情对扩大深化国际经济合作的认同度与共识度，为 “一带一路” 高质量发展创造良好条件。四是提升参与和引领多边经济治理的能力：随着我国经济结构调整改进伴随与国外经贸关系普遍改善，在新形势下我国具有主导地位或者具有较大影响力的金砖机制、上合机制、亚投行、新发展银行等诸边多边合作机制将进一步释放积极功能，我国在G20、IMF、世界银行等多边合作机制中的参与度和引领作用也将进一步彰显提升。

总之，大国外交是内政的延续：一国经济增长趋势和结构演变，对该国经济外交产生重要影响，内外互动是观察大国经济外交的必要视角之一。我国作为开放型新兴大国，近年在经济外交领域取得诸多成就，同时也面临一些新的矛盾和问题，二者与我国经济增长近年呈现的供强需弱转型特点不无关联。十五五时期我国政策调整有望推动经济增长从供强需弱逐步转向供需共强，这不仅将代表国内经济转型的重要进展，同时也会为我国的大国经济外交开新局跨台阶创造有利条件与支撑。

注释：

[1]本文基于第一作者2025年12月6日和12月19日在两个机构内部国际经济形势座谈会上发言内容整理而成。本文第一作者是北京大学国家发展研究院教授，第二作者是该研究院的本科学生。

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