魏建国：十五五时期扩大高水平对外开放战略升级与实施路径

文 | 魏建国（中国国际经济交流中心资深专家咨询委员会委员、商务部原副部长）

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“十五五”时期是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，高水平对外开放将成为推动改革和创新发展的关键引擎。从“十四五”时期到“十五五”时期，我国全面深化改革进一步推进，对外开放战略不断升级，这不仅是应对国内外环境变化的必然要求，更是服务于中国式现代化与新发展格局构建的关键举措。未来五年，我们要深刻把握高水平对外开放的丰富内涵，以制度型开放为重点，聚焦关键领域，不断推进我国高水平对外开放迈上新台阶。

|“十五五”时期对外开放战略定位的四大升级

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“扩大高水平对外开放”，相较于“十四五”时期的对外开放实践，其在战略定位上实现了四个维度的升级与转变：

一是开放导向的转变：从“客场全球化”到“主场全球化”。“十五五”时期，我国对外开放战略将更加强调依托国内超大规模市场优势，主动整合全球资源，推动我国从“全球工厂”向“全球市场”转型，更加积极地参与乃至引领国际经贸规则的制定。这一转变旨在应对“十四五”时期面临的一些深层次挑战，如制度型开放中存在的梗阻、各类开放平台在创新要素共享机制方面的缺乏，等等。

二是开放形态的深化：从“流动性开放”到“制度型开放”。这是“十五五”时期对外开放的显著特色，其核心是通过规则、规制、管理和标准的改革实现深层次开放。其内涵包括：对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定 》（DEPA）等高标准国际规则；在市场监管、 知识产权、数据流动等领域深化国内改革；加快建立市场化、法治化、国际化一流营商环境，全面落实外商投资保护法律法规，加强知识产权全链条保护；从“适应规则”转向“共创规则”，将国内成熟的改革经验（ 如数字经济、绿色金融、可持续发展、应对气候变化等领域 ）转化为国际规则，引领国际交流与合作。

三是开放功能的拓展：从“通道经济”到“枢纽经济”。“十五五”时期的对外开放战略更强调“通道关键节点”，即打造全球资源配置的枢纽。例如，上海通过离岸金融、资产定价、企业确权等服务制度创新，实现从“要素流通门户”向“价值分配中枢”的跨越，成为全球资源配置的“大码头”。

四是开放布局的优化：从“区域突破”到“全域协同”。“十五五”时期的对外开放更注重系统性、整体性和协同性。布局更加强调区域协同，如上海通过“长三角”一体化构建创新共同体和世界级产业集群，积极拓展绿色跨境合作等。

|高水平对外开放与发展新质生产力、推进中国式现代化的逻辑关系

高水平对外开放、发展新质生产力与推进中国式现代化三者构成了一个紧密的逻辑闭环体系：第一，高水平对外开放发挥重要的引领作用，其为发展新质生产力引入全球一流的要素资源，并塑造与之相适应的国际化的生产关系。第二，新质生产力是高质量发展的核心动能，通过新质生产力发展夯实中国式现代化的物质与技术基础。第三，中国式现代化是目标。中国式现代化是实现中华民族伟大复兴的根本之路，为新质生产力发展和高水平对外开放明确了发展方向，同时其进程中所创造的巨大内需空间，又为高水平对外开放和发展新质生产力提供了广阔舞台。

|“十五五”时期对外开放面临的挑战

“十五五”时期，我国对外开放将面临机遇与挑战深度交织的局面，主要表现在以下四个方面：一是全球产业链供应链呈现出区域化、近岸化、本土化的特点，贸易保护主义、单边主义可能加剧。二是要处理好开放创新与金融安全之间的关系，特别要防范跨境金融风险的传导，找到二者之间的平衡点。三是我国服务业开放水平仍低于全球主要经济体平均水平，在市场准入、规则透明度等方面还需稳步加大改革力度。四是外部规则壁垒不断升高，企业面临压力，如欧盟的碳边境调节机制（CBAM）、美国的数据安全要求等已被纳入有关贸易协定，这将对我国“十五五”时期的开放与发展带来新的挑战，同时也带来新的机遇。

|制度型开放成为高水平对外开放的核心

《建议》强调，“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制”。稳步扩大制度型开放标志着我国对外开放战略的深化，其核心是从商品和要素的流动性开放，转向规则、规制、管理、标准等制度型开放模式。

基于当前的政策导向和实践，实现制度型开放要进行以下三个维度的转变：一是功能内核的转变：从“通道节点”升级为“规则枢纽”。“十五五”时期全球竞争的本质将是全球资源要素配置中枢纽地位的竞争。一些核心城市（如上海、广州）需从过去注重商品集散、资金汇流等“通道节点”功能，向能够制定、整合、影响国际经贸规则的“价值分配中枢”跨越。特别是在能源、大宗商品、人民币资产等领域争取“全球定价权 ”，以及向高水平规则制定、发展高能级的离岸贸易、跨境金融等制度型开放功能内核转变。二是发展动能的转变：以制度创新催化新质生产力。制度型开放与制度创新相辅相成。一方面，要通过深化教育、科技、人才一体化改革，破除知识、技术、产业转化领域的制度障碍，构建覆盖科技创新全周期的金融支撑链。另一方面，要推动制造业与服务业的深度融合，利用数字技术和绿色标准构建产业链底层逻辑，打造不可替代的产业竞争新优势。三是加强区域协同与民生保障。“十五五”时期的开放是城市群的开放，必须与区域发展战略深度融合。要通过破除要素流动壁垒，共建创新高地和世界级产业集群，为枢纽功能提供广阔的战略腹地。同时，制度型开放的成果要转化为民生福祉，通过精细化城市治理和构建普惠型、多层次的公共服务体系，提升城市品质和全球竞争力。

|扩大自主开放，推动贸易创新发展

当前, 我国对外开放正面临国内外环境的深刻变化，在外部挑战与内部转型的双重背景下，推动高水平对外开放，既是应对全球不确定性的战略选择，也是推动我国经济高质量发展、为世界经济注入稳定性的关键举措。《建议》提出“要积极扩大自主开放”“推动贸易创新发展”，这是推动我国从贸易大国走向贸易强国的关键，具有十分重要的战略意义，将进一步助推我国实现高质量发展，引领国际规则制定，为世界注入确定性和稳定性。

主要体现在以下几个方面：一是扩大自主开放不仅要全面开放，也要推进单边开放。以服务业为重点，扩大市场准入和开放领域。围绕扩大经贸“朋友圈”，加快推进区域和双边贸易投资协定进程，扩大高标准自由贸易区网络。聚焦打造开放高地，搞好各类开放试点试验。二是推动贸易创新发展从三大支柱领域进行部署，即货物贸易、服务贸易、数字贸易三大领域。拓展中间品贸易、绿色贸易，推动市场多元化和内外贸一体化。服务贸易方面，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；数字贸易方面，有序扩大数字领域开放，推动进出口平衡发展，扩大进口，满足产业转型升级和人民美好生活的需要。三是拓展双向投资合作空间。既要推动我国品牌“走出去”，也要推进外资“引进来”。 落实好准入标准，改善营商环境，加强对外投资管理，完善海外综合服务体系，引导产业链供应链优化跨境布局。特别是要在共建“一带一路”倡议框架下，加强与共建国家在战略项目及“小而美”项目上的合作。

此外，在对接国际高标准经贸规则时，需在服务贸易、产权保护、跨境数据流动等关键议题上实现规则兼容与制度创新。用好现有平台，构建“政府—企业—学界”协同体系；在规则对接层面加强前期工作，探索“智能+合规”的网络防控体系，在扩大对外开放与维护安全之间找到最佳平衡点。

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