列为贵州重点民生工程的殡仪馆，建好多年难开业：疑政府违约“背刺”

（原标题：列为贵州重点民生工程的殡仪馆，建好多年难开业：疑政府违约“背刺”）

招商引资时“待你如初恋”，项目落地后“处处受阻”。这是许多民营企业家的投资经历写照。

福建商人叶文洁等人响应政府招商，在贵州省铜仁市碧江区投资建殡仪馆。未料，十多年来，这个省级重点民生工程，竟成为他和投资伙伴的噩梦。

投入巨资盖好的殡仪馆，迟迟不能开业；政府招拍挂出让的“国有建设用地”，竟有百亩系未调规林地；叶文洁等人还险些因占林地获罪……

合同书白纸黑字写的“国有建设用地”，给的却含有大面积林地，这算不算违约？民企察觉所拍土地含林地后，暂缓缴纳剩余部分出让金，被政府部门刑事报案非法占用林地、民事起诉索要上亿元滞纳金，这算不算“背刺”？

详述叶文洁等人的遭遇，要回溯到十余年前。彼时，铜仁市正计划搬迁老殡仪馆。一份铜仁市政府的公文显示，因城市建设扩容，现有的天云山殡仪馆已不符合城市规划建设要求，加之道路狭窄、噪音、烟尘等污染，市民反映强烈，当地拟在河西办事处新华村杨柳塘新建殡仪馆。

这个项目还被列为贵州省重点民生工程，是铜仁市、碧江区十大提升工程之一。时任铜仁市委书记刘奇凡（现青海省委副书记，中纪委委员）明确要求，必须选择有行业资质、资金实力和运营经验的企业。

叶文洁等人经营的陵园公司，在考察团“货比三家”的考察中胜出，受邀投资建设该项目。

2014年6月，铜仁市碧江区政府与贵州省铜仁天鑫实业有限公司（以下简称“天鑫公司”）正式签订协议书，约定政府方负责土地供应和协助办理相关手续，天鑫公司投资2.5亿元、30个月建设完成。

两个月后，在政府的催促下，天鑫公司开始进场修建项目道路；2015年底，场地“三通一平”工程启动；2016年初，殡仪馆主体建筑正式开工。

据叶文洁回忆，按照协议约定，政府应同步推进用地手续办理，但从项目启动之初，手续办理就屡屡受阻。“发改立项、项目选址、土地审批、林业许可、环评报告，一项都没办成，就连最基础的施工许可证，也迟迟拿不到。” 

面对企业的疑问，政府方给出的答复是 “边建设边审批”，让企业先推进工程，手续后续补全。考虑到这是 “民生工程”，也出于对政府的信赖，天鑫公司继续投入资金建设。

2017年，项目进入收尾阶段，土地挂牌出让的消息终于传来。5月5日，铜仁市公共资源交易中心发布公告，将项目涉及的221648平方米（约332亩）土地，以8689万元的价格挂牌出让，竞买保证金为2607万元。

铜仁市国土局碧江分局与天鑫公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》显示，2017年7月19日，双方正式签约。合同约定，土地价款分两期支付：第一期4345万元（扣除已缴保证金，需补缴1738万元），付款时间为2017年8月19日前；第二期4344万元，付款时间为2018年7月19日前。

就在天鑫公司准备补缴第一期剩余款项时，发现其拍得的332亩土地中，竟有大量土地性质仍为林地，未办理土地性质变更（即 “调规”）手续。

这意味着，天鑫公司拍下的 “国有建设用地”，本质上仍是无法合法使用的林地。根据国家相关规定，这种未完成调规的土地，也根本不具备出让条件。

出于对法律风险的担忧，天鑫公司停止补缴剩余土地出让金，前后多次与碧江区政府、自然资源局、林业局沟通，要求先完成土地调规，再支付款项。

相关政府文件显示，碧江区政府也多次召开联席会议，形成多份《会议纪要》，明确要求相关部门 “尽快协助补办土地调规手续”。但《会议纪要》终究停留在纸面，调规工作始终没有实质性进展。

原来，铜仁市当时已因发展占地过快，占用公益林面积过多，耗尽了省级下达的调规指标，即便政府想为项目办理调规，也无法获得贵州省林业厅和国家林业和草原局的批复。这一情况，在2014年项目立项和2017年土地挂牌时，政府方从未向企业方提及。

可此时，天鑫公司已为项目投入数亿元，若停止建设，前期投资将血本无归。在政府的持续催促下，他们只能硬着头皮推进，期待手续能早日办齐。

上述《国有建设用地使用权出让合同》提到，政府方要在2018年1月19日前将宗地交付给企业方。然而，警方的《传唤证》却在临期前两天（2018年1月17日）到来。

盖有铜仁市公安局碧江分局的《传唤证》描述称，传唤涉嫌“非法占用农用地案”的犯罪嫌疑人潘某超（时任天鑫公司法人代表）。此后，警方又以同样的涉案罪名传唤了天鑫公司投资人刘某年和叶文洁。

相关司法资料显示，警方的上述行动源于碧江区林业局在2017年8月30日移送的天鑫公司碧江区殡仪馆项目非法占用农地案。

也就是说，天鑫公司在约定的“8月19日前”没补缴第一期土地出让金，十天后，林业局便向警方报案。从该时间节点来看，让人很难打消“行政报复”嫌疑。

警方调查后认定，天鑫公司是在未办理征占用林地许可证的情况下修建的殡仪馆项目，涉及非法占用农用地（林地）。经司法鉴定，占用林地面积达88.95亩。

笔者注意到，早在2014年6月，即上述殡仪馆项目刚签约时，碧江区区长亲自主持召开会议。《会议纪要》中提到，要求区林业局负责项目用地涉及林地报批工作。

也就是说，碧江区林业局不但知晓、且负有殡仪馆项目占用林地的报批工作。其将未完成报批的锅，甩给了天鑫公司。

2018年8月，碧江区检察院以非法占用农用地罪对天鑫公司及刘丰年、叶文洁提起公诉。

“我们是按照政府的规划和要求建设的，土地是通过合法招拍挂取得的，怎么就成了‘非法占用林地’？” 叶文洁介绍，由于土地出让过程中政府存在明显过错，证据链无法支撑 “非法占用” 的指控，法院始终未能作出有罪判决。

最终，在政府的协调下，叶文洁等人被取保候审。截至目前，叶文洁的取保候审状态已续6年，办案机关未作出解除取保候审或撤案决定。

这起非法占用农地案，就此成为了“悬案”。叶文洁感慨道，他现在仍是个“半自由人”，随时可能被传唤，不知道自己到底有没有罪。不过，刑事介入不仅让他陷入司法困境，也引发企业内部的矛盾。股东因对公司前景担忧、不愿再追加投资，企业运营陷入停滞。

碧江区政府部门启动刑事手段之外，还发起民事诉讼。2018年6月，碧江区自然资源局以天鑫公司 “拖欠土地出让金” 为由，向法院提起诉讼，要求企业支付欠缴的6081.8万元（1738万元+4344万元），并缴纳近1.2亿元滞纳金，两项合计超过1.8亿元。

“我们不是故意拖欠，而是土地根本不具备合法出让条件，政府违约在先！” 叶文洁表示，天鑫公司在庭审中提交了土地未调规的证据，以及政府承诺补办手续的会议纪要，主张不应支付款项及滞纳金。

不出意外，当地法院支持了自然资源局的诉讼请求，判决天鑫公司败诉，责令其支付第一期土地出让尾款1738万元及相关违约金。

为偿还项目建设期间的借款，以及应对诉讼费用，天鑫公司不得不申请破产。

2023年12月4日，铜仁市中级法院批准天鑫公司《重整计划（草案）》，同意由新成立的贵州省德佑殡葬服务有限公司（以下简称 “德佑公司”）承继天鑫公司的全部权利和义务。

据介绍，在破产重组听证会上，碧江区自然资源局副局长尚某、区殡管所所长李某彪等政府官员均明确表示，同意破产重组程序，承诺将落实土地调规工作，保障新馆顺利开业。

2024年2月，德佑公司正式启动新殡仪馆的开业申请工作。按照破产重组方案和政府在听证会上的承诺，企业先后向碧江区民政局、铜仁市民政局提交了八份开业申请报告，但每次都遭遇 “踢皮球”—— 区民政局称 “需请示市里”，市民政局称 “需请示市政府”，市政府又推给 “省民政厅”……

时至今日，这个2015年被列为贵州省级重点民生工程的项目，仍未能投入使用。崭新的建筑经岁月洗礼已现斑驳，园区更显的落寞、荒凉。

讽刺的是，在铜仁市民政局2019年的一篇宣传报道中，这个项目已成为其“奋力谱写新时代民政事业发展新篇章”的一大成就。

中央三令五申，不断出台政策、法律，强调保护民营企业，铜仁市碧江区对付天鑫公司的一系列“骚操作”，是不是与中央的要求唱反了？

最后，笔者强调，撰写文章只为观察司法个案、探讨现实问题，绝无任何恶意。