贵州省重点民生工程为何十年烂尾？

（原标题：贵州省重点民生工程为何十年烂尾？）

2024年寒冬，福建商人叶文洁站在贵州铜仁碧江区杨柳塘的一片建筑群前，寒风裹挟着细雨，打湿了他的衣角。眼前这座投资数亿元建成的殡仪馆，14个告别厅、3个火化炉静静矗立，却已闲置多年。从2014年满怀希望响应招商引资来到这里，到如今企业破产重组、投资伙伴离世、自己身陷法律纠纷，近十年时间，叶文洁和其他投资人的数千万投资如同投入无底深渊，只留下一场漫长而痛苦的 “民生工程” 噩梦。

一、招商引资：“十大民生工程” 的美好开端

故事的起点，要追溯到2012年。当时，叶文洁等人在贵州铜仁市玉屏县投资建设的殡仪馆运营良好，先进的设施和规范的管理引起了铜仁市民政局的注意。时任民政局长夏培成（现已落马）在考察调研时，向他们抛出了橄榄枝 —— 铜仁市正计划搬迁老殡仪馆，希望有实力、有经验的企业参与新项目建设。

彼时的老殡仪馆（云天鹤殡仪馆）问题重重。据叶文洁回忆，老馆因消防不达标、地理位置靠近市区，每年产生的污水顺着地势流入山下的居民区，甚至影响到市政府正常办公，市民投诉不断。搬迁老馆、新建符合城市发展需求的殡葬设施，成为铜仁市的重要民生任务。

2014年，这一机遇正式落地。当年，铜仁市将殡仪馆搬迁及公墓建设项目被列为贵州省重点民生工程，是铜仁市、碧江区十大提升工程之一。为了挑选合适的投资方，时任铜仁市委书记刘奇凡（现青海省委副书记，中纪委委员）明确要求，必须选择有行业资质、资金实力和运营经验的企业，还提出要 “货比三家”。

2014年4月，在夏培成的带领下，铜仁市8市两区的民政局长组成考察团，前往叶文洁等人经营的永春天景陵园有限责任公司考察。考察团对其运营模式和管理水平给予高度认可。而同期参与竞争的另外两家企业，因缺乏殡葬行业经营资质、没有相关建设经验，且未能按要求缴纳保证金，最终被淘汰。

2014年6月1日，在铜仁市温州酒店举行的招商会上，铜仁市碧江区人民政府与叶文洁等人筹备的贵州省铜仁天鑫实业有限公司（以下简称 “天鑫公司”）正式签订《引资建设铜仁市碧江区殡仪馆及公墓建设项目协议书》。协议明确，当地政府负责土地供应和用地手续办理，天鑫公司负责项目投资建设；同时约定，天鑫公司需在6月25日前缴纳4000万元项目保证金和前期征地款。

尽管当时天鑫公司尚未完成注册，叶文洁仍以个人名义（天景陵园总经理）于签约后不久，将4000万元资金打入碧江区投资促进局账户，用实际行动展现了投资的诚意。同年6月11日，碧江区政府专门组建杨柳塘殡仪馆项目建设协调指挥部，由常务副区长杨通国担任指挥长，明确分工：区国土分局负责一期约350亩（殡仪馆150亩、公墓200亩）用地的报批，区林业局负责林地报批，区规划分局需在2个工作日内完成项目用地规划红线图，区民政局则协助办理项目立项、环评、规划许可等手续。

此外，协调会还约定，项目前期启动费用由天鑫公司垫付，待土地挂牌出让后从土地出让收益中列支；同时，政府将用 “赎买” 方式收回云天鹤殡仪馆，待新馆建成后，老馆停止经营。随后，碧江区民政局与天鑫公司又签订《招商引资服务协议》，再次承诺全程义务协助办理各项手续，共同推进项目建设。

对于叶文洁和其他福建投资人而言，这份层层保障的协议，以及政府对 “民生工程” 的高度重视，让他们对在贵州的投资充满信心。他们坚信，这将是一场政企合作、互利共赢的好事，却没料到，一场围绕土地的 “陷阱” 已悄然埋下。

二、土地迷局：“合法” 拍卖的林地与搁浅的手续

2014年8月，在政府的催促下，天鑫公司开始进场修建项目道路；2015年底，场地“三通一平”工程启动；2016年初，殡仪馆主体建筑正式开工。按照协议约定，政府应同步推进用地手续办理，但从项目启动之初，手续办理就屡屡受阻。

叶文洁回忆，尽管区民政局承诺协助办理立项、环评、规划许可等手续，但实际推进中却困难重重。“发改立项、项目选址、土地审批、林业许可、环评报告，一项都没办成，就连最基础的施工许可证，也迟迟拿不到。” 面对企业的疑问，政府给出的答复是 “边建设边审批”，让企业先推进工程，手续后续补全。

考虑到项目是 “民生工程”，且政府催促进度迫切，天鑫公司选择相信承诺，继续投入资金建设。

2017年，项目进入收尾阶段，此时，土地挂牌出让的消息终于传来。2017年5月5日，铜仁市公共资源交易中心发布公告，将项目涉及的221648平方米（约332亩）土地以8689万元的价格挂牌出让，竞买保证金为2607万元。

由于此前缴纳的4000万元保证金中，已有部分可抵扣竞买保证金，天鑫公司按要求完成了报名，并于同年7月19日与碧江区自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，土地价款分两期支付：第一期4345万元（扣除已缴的2607万元竞买保证金后，需补缴1738万元），付款时间为2017年8月19日前；第二期4344万元，付款时间为2018年7月19日前。

就在天鑫公司准备补缴第一期剩余款项时，一个令人震惊的发现打破了所有计划 —— 通过“合法”招拍挂取得的332亩土地中，竟有大量土地性质仍为林地，其中包括88亩国家生态公益林和197亩商品林，且均未办理土地性质变更（即 “调规”）手续。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，国有建设用地使用权招拍挂出让的前提是，土地已完成规划调整，由农用地或林地转为建设用地。未完成调规的土地，根本不具备出让条件。这意味着，天鑫公司拍下的 “建设用地”，本质上仍是无法合法使用的林地。

“我们当时就懵了，政府怎么能把没调规的林地拿出来拍卖？” 叶文洁说，出于对法律风险的担忧，天鑫公司当即停止补缴剩余土地出让金，并多次与碧江区政府、自然资源局、林业局沟通，要求先完成土地调规，再支付款项。

此后，天鑫公司又发现，铜仁市当时已因发展占地过快，占用公益林面积过多，耗尽了省级下达的调规指标，即便政府想为项目办理调规，也无法获得贵州省林业厅和国家林业和草原局的批复。这一情况，在2014年项目立项和2017年土地挂牌时，政府从未向企业提及。

为解决问题，天鑫公司反复交涉，碧江区政府也多次召开联席会议，形成多份会议纪要，明确要求相关部门 “尽快协助补办土地调规手续”。但会议纪要终究停留在纸面上，调规工作始终没有实质性进展。而此时的天鑫公司，已为项目投入数亿元，若停止建设，前期投资将血本无归；若继续建设，又面临 “非法占用林地” 的法律风险。在政府的持续催促下，企业只能硬着头皮推进，期待手续能早日办齐。

2017年底，殡仪馆项目如期建成，具备运营条件。但土地调规的问题仍未解决，天鑫公司欠缴的6081.8万元土地出让金（1738万元+4344万元）也始终未支付。企业以为，政府会正视土地性质的问题，协商解决后续事宜，却没想到，等来的不是解决方案，而是法院的传票。

三、司法困境：天价滞纳金与 “悬案” 式取保候审

2019年前后，碧江区自然资源局以天鑫公司 “拖欠土地出让金” 为由，向法院提起诉讼，要求企业支付欠缴的6081.8万元款项，并缴纳近1.2亿元的滞纳金，两项合计超过1.8亿元。

“我们不是故意拖欠，而是土地根本不具备合法出让条件，政府违约在先！” 叶文洁表示，天鑫公司在庭审中提交了土地未调规的证据，以及政府承诺补办手续的会议纪要，主张不应支付款项及滞纳金。但令人意外的是，当地法院竟支持了自然资源局的诉讼请求，判决天鑫公司败诉。

尽管法院作出了判决，但由于土地问题的核心矛盾未解决，且天鑫公司已无力支付巨额款项，案件始终未能执行，成为 “一纸空判”。而更让投资人绝望的是，司法手段的介入并未止步于民事纠纷，一场针对企业核心人员的刑事调查悄然展开。

2018年，碧江区林业公安局以 “涉嫌非法占用农用地罪” 为由，对天鑫公司两任法定代表人潘贤超、刘丰年，以及总经理叶文洁进行传唤，并随后采取刑事拘留措施。同年8月30日，碧江区人民检察院向法院提起公诉，指控三人非法占用林地，要求追究刑事责任。

“我们是按照政府的规划和要求建设的，土地是通过合法招拍挂取得的，怎么就成了‘非法占用林地’？” 叶文洁对此感到荒谬。案件先后经历三次开庭审理，但由于土地出让过程中政府存在明显过错，证据链无法支撑 “非法占用” 的指控，法院始终未能作出有罪判决。

2018年4月，在碧江区区委、区政府的协调下，检察院撤回了起诉，叶文洁等人被取保候审。按照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，取保候审的期限最长不得超过12个月。但截至2024年，叶文洁的取保候审状态已持续近6年，期间公检法机关从未联系过他，也未作出解除取保候审或撤销案件的决定，案件就此沦为 “悬案”。

“我现在就是个‘半自由人’，不能离开当地，随时可能被传唤，也不知道自己到底有没有罪。” 叶文洁无奈地说。这场刑事调查不仅让他陷入司法困境，也加剧了企业内部的矛盾。股东们因对前景感到绝望，出现严重分歧，部分股东不愿再追加投资，企业运营陷入停滞。

更令人痛心的是，在项目推进的十年间，已有两名核心投资人因长期承受巨大的经济压力和精神焦虑，先后离世 —— 郑玉秋、陈培坤分别于2018年、2019年因肝癌、肠癌去世。“他们到死都没看到项目开业，带着遗憾走的。” 叶文洁提起此事，声音哽咽。

司法纠纷的叠加，让本就陷入困境的天鑫公司雪上加霜。为偿还项目建设期间的借款，以及应对诉讼费用，企业不得不申请破产重组。2020年10月，天鑫公司首次向碧江区人民法院申请破产重组，未获批准；随后，债权人彭永忠向铜仁市中级人民法院申请，法院于2022年11月受理此案。2023年12月4日，铜仁市中级人民法院终于批准天鑫公司《重整计划（草案）》，同意由新成立的贵州省德佑殡葬服务有限公司（以下简称 “德佑公司”）承继天鑫公司的全部权利和义务，股东张忠义担任新公司负责人。

重整方案明确，待新殡仪馆点火运营后，由德佑公司申请碧江区政府协商云天鹤殡仪馆停止经营及赎买事宜，所有债权将在五年内清偿。在破产重组听证会上，碧江区自然资源局副局长尚某、区殡管所所长李叶彪等政府官员均明确表示，同意破产重组程序，承诺将落实土地调规工作，保障新馆顺利开业。这让叶文洁和新团队看到了一丝希望，但他们没想到，“开业” 这最后一道关卡，依然难以跨越。

四、开业受阻：十年等待与 “踢皮球” 的政府

2024年2月，德佑公司正式启动新殡仪馆的开业申请工作。按照破产重组方案和政府在听证会上的承诺，企业先后向碧江区民政局、铜仁市民政局提交了八份开业申请报告，但每次都遭遇 “踢皮球”—— 区民政局称 “需请示市里”，市民政局称 “需请示市政府”，市政府又推给 “省民政厅”，始终没有明确答复。

“我们的手续已经基本补齐了，2024年4月，碧江区自然资源局也给我们办了100亩土地的使用权证，剩下的232亩虽然没调规，但政府之前承诺会解决，怎么到了开业环节就没人管了？” 德佑公司负责人张忠义不解地说。

事实上，新殡仪馆并非没有过 “试营业” 的机会。2018年9月16日，碧江区政府常务会议纪要明确“原则同意殡仪馆搬迁项目于2018年9月20日开馆试营业”。但试营业当天，问题就出现了——碧江区民政局殡管所拒绝为丧属开具火化证明，导致业务无法开展。“没有火化证明，家属没办法办理后续的户籍注销、遗产继承等手续，谁还敢来我们这里火化？” 叶文洁说，这次试营业最终以 “变相卡住” 告终。

2022年疫情期间，云天鹤老殡仪馆因尸满为患，临时搭建了4个铁皮告别厅，仍无法满足需求。当时，铜仁市民田景友的亲属去世，因老馆没有空位，只能拉到新馆火化。但火化后四个月，碧江区民政局始终不给开具火化证明，直到企业提交情况说明、多方协调后，才特例为这一例业务补开了证明。而当时的新馆，14个告别厅、3个火化炉全部闲置，却只能眼睁睁看着老馆 “超负荷运转”。

为何政府迟迟不允许新馆正式开业？从多方信息来看，核心矛盾在于云天鹤老殡仪馆的 “赎买” 问题。

根据2014年的协议，新馆建成后，政府应通过“赎买” 方式收回老馆并停止其经营。但云天鹤殡仪馆认为，政府未就赎买价格与自己达成一致，且 “未提前告知搬迁计划”，拒绝停止经营。

2024年，铜仁市民政局副局长陈文军在与德佑公司沟通时表示，已安排碧江区政府聘请第三方公司对云天鹤老馆进行评估，组织新老馆运营方谈判，但 “双方谈不拢”。同时，陈文军还提出，根据《国务院殡葬管理条例》，一个地区殡仪馆的数量需由省级民政部门规划审批，目前 “省里对碧江区没有第二家殡仪馆的规划”，因此新馆开业需 “向上协调”。

这一说法与2014年项目立项时的情况截然相反。当年，碧江区政府向铜仁市政府请示项目选址时，明确称 “项目用地符合土地利用总体规划和城市总体规划”，铜仁市规划局、民政局、国土资源局均未提出 “省级规划” 的问题。如今，“省级规划”却成为新馆开业的“拦路虎”，让企业难以接受。

为了推动问题解决，叶文洁在2025年2月7日拨通了铜仁市副市长李俊宏的电话。李俊宏在电话中承诺“投资利益必须得到保护”“会商量解决办法”，但当被问及具体时间时，却表示“解决问题总得有个过程”“你这十多年都过来了，哪急得几个月的时间”。

从2014年签订协议到2025年，整整11年时间，叶文洁和其他投资人从满怀希望到身心俱疲。数千万投资打了水漂，企业破产重组，投资伙伴离世，自己身陷司法“悬案”，而耗费心血建成的殡仪馆，至今仍闲置在原地，无法为当地百姓提供服务。

“我们不是要政府额外的补偿，只是想拿回本该属于我们的权益，让项目正常运营，偿还债务，给去世的股东一个交代。” 叶文洁说，他不知道这场漫长的等待还要持续多久，但只要还有一丝希望，他就不会放弃。

9月17日，媒体联系到德佑公司另一名股东陈晓峰，试图了解最新相关情况，他表示，事情很复杂，没有公司负责的授权不方便接受采访。

这场福建商人在贵州的投资悲剧，不仅是一家企业的困境，更折射出地方政府在招商引资、项目推进过程中存在的规划混乱、承诺不兑现、部门协作不畅等问题。如何保障外来投资者的合法权益，如何让 “民生工程” 真正惠及民生，或许是铜仁市乃至更多地方政府需要深刻反思的课题。