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作者|杨燕绥（清华大学公共管理学院教授，就业与社会保障研究中心主任）
从公共政策的视角看住房公积金制度
公共政策有三个角度，即社会背景、政策目标、政策措施。
一看社会背景。在20世纪九十年代，我国结束了“福利分房”，开启“福利售房”，逐步走向住房准市场化。福利售房有两个含义，即保障住房、准市场化运营。通常有两个选择——“补人头”或“补砖头”。“补人头”是政府给需要买房的人提供补贴；“补砖头”是通过控制地价房价保障居民买得起住房。作为公共政策，“补人头”要精准掌握有购房需求和资格的人；“补砖头”可能会导致市场投机行为，有些人会买第二套、第三套房，甚至去炒房地产。届时中国选择了“补人头+互济”的形式，建立了住房公积金制度，通过税收减免、单位供款和个人缴费的公积金方式，补贴供养家庭的职工积累购房款，带有社会互济性质。可以说，住房公积金制度是中国福利分房进入住房市场化改革的配套措施，是住房保障的制度安排之一。按照郑秉文老师的调研报告，有1.44亿缴存者，私营企业职工占30%以上，约有5500万人受益，并享有较低的贷款利息。
目前，有声音建议取消住房公积金，也有人认为住房公积金还未完成使命，不能取消。二者均从一个方面看问题，准确的说，对于还没有解决自住房的人来说，住房公积金制度没有完成使命；对于已经有自住房的人来说，其使命已经完成。
二看政策目标。住房公积金到底要解决什么问题？住有所居是社会保障面临的七大社会风险之一，保障内容是自住房（首套用于居住的房子），通常由家庭供养人口、人均面积、购房还贷需要多少年等条件组成。20世纪九十年代，出台住房公积金政策，可以看作是结束福利分房，向住房市场化过渡的权宜之计。
是住房保障措施、还是职工福利，一开始就不太清楚，那时候公共政策比较粗放，只有进入规定，没有退出机制。1999年颁布的《住房公积金管理条例》第24条规定的提款内容很宽泛；“偿还购房贷款本息的规定”与“建造、购买、租赁自住房”是并列项；在退休、出国定居、死亡等条件下均可以一次性提款。当时，有很大一部分人参加者已经拥有福利房；后来很多人购买住房后还继续缴费，以获得单位配款。我这些年利用PMA课堂进行问卷访谈，发现很多人已有自住房，将住房公积金视同附加工资和沉睡的福利。今后，有些人自出生即拥有房产，他们还要参加住房公积金计划吗？如果放弃住房公积金，可能具有被录用的优势。
以权益置换的方式进行改革具有帕累托改进效果
三看政策措施。住房公积金何去何从？有保留、改革和取消三个声音。福利具有刚性，不宜取消，何况还有很多人需要它。我的建议是，按照个人财务生命周期，先买房、后存养老金，与企业年金和职业年金打通，这属于存量福利改革，通过重新优化资源配置让很多人受益，即福利经济学的帕累托改进。在明确政策目标之后，就涉及到如何去完善制度安排。
第一，保留住房公积金制度。但需要依法明确其保障自住房的政策目标，完善相关的制度安排，如提高统筹到省一级、异地购房提款等、拥有自住房后如何退出等。
第二，对于拥有自住房问题的人，建议将住房公积金（福利权益A）转为企业年金或职业年金（福利权益B），通过权益置换实现帕累托改进效果。20世纪70年代以来，伴随人口老龄化和经济发展放缓，各国计入存量福利改革阶段，帕累托（意大利福利经济学家，18 —19 ）改进理论研究比较丰富，即指在不减少一方福利的同时，通过改善资源配置提高更多人的福利。如此改革方案的好处如下：一是解决2亿多企业职工拥有企业年金的问题，提高企业年金覆盖面，解决养老金第二支柱新双轨制问题；我国企业年金运营了15年，覆盖率较低，今年可能职业年金规模会超过企业年金，这不正常；在企业年金发展后劲不足的社会情况下，通过住房公积金权益置换的方式支持企业年金发展，也算是亡羊补牢。二是解决机关事业单位为职业年金的筹款问题。单位职业年金配款约占工资的8%，有些小型事业单位如职业学校，筹集这笔钱很困难，为此需要涨学费，通过权益置换可以解决事业单位酬款问题，少涨学费；解决机关酬款问题，减少纳税人的负担。
第三，保留低费率。目前住房公积金的费率为个人工资的5%-12%，双方共计24%，这笔钱用于购房是杯水车薪，储存养老金要看时间价值，不需要给用人单位和养老金市场太大压力。保留5%费率，双方缴费共计10%，约为1.5万亿元人民币/年进入养老金市场，由此给用人单位较少供款负担7%，增加职工年可支配收入7%。
综上所述，中国在2025年之前进入深度老龄社会。在2022年以后要面对“63婴儿潮”男职工退休高峰（2012年是女职工退休高峰）的冲击。中国需要通过改革创新解决持续发展问题，粗放的、不均衡的福利政策需要改革。先买房、后存养老金，关注个人财务生命周期是以人为本的改革，符合民生需求。如果能够抓住这个时机，把一个沉睡的福利唤醒，助力企业年金和职业年金的发展，从而完善国家养老金制度结构和体系，提高更多人的养老金充足性，就是积极老龄化的创举，具有一举多得的公共选择效果。
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