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张锐:分类导向创新政府配置资源方式

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分类导向创新政府配置资源方式

张 锐

作为经济资源的经营性国有资产,首先应确保在战略配置上的优化,向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。相应的,还需完善国有资本的市场化退出机制。

政府配置资源方式不仅直接关系政府角色定位,也直接影响市场机制功能的释放。根据问题导向、分类施策原则,中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(简称《意见》),不仅明确了政府资源配置的重要对象,而且道明了资源配置的基本路径,提出了创新资源配置的方式与方法。

长期以来,我国政府配置资源主要通过财政投资,并凭借制定产业政策等行政性手段,致使市场决定性作用受到抑制与扭曲。为此,《意见》特别强调,要充分发挥市场机制作用,拓展竞争性配置的公共资源范围。换言之,除了少数领域与产业需借助财政政策与产业政策配置资源,其他的都应在差异化原则下逐步放大市场配置的作用,分类分领域创新资源配置方式。

政府所能配置的公共资源,重点包括自然、经济和社会事业三大块。自然资源主要指土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等,经济资源主要指金融类和非金融类经营性国有资产,社会事业资源主要指教育、医疗、养老、文化、体育以及分布于行政事业单位的非经营性国有资产等。在上述三大资源中,对需要通过行政方式配置的公共资源,理应遵循规律,注重运用市场机制,实现更有效率的公平性和均等化。对不完全适宜由市场化配置的公共资源,需引入竞争规则,充分体现政府配置资源的引导作用,实现政府与市场作用有效结合。对适宜由市场化配置的公共资源,则应充分发挥市场机制作用,切实遵循价值规律,建立市场竞争优胜劣汰机制,实现资源配置效益最大化和效率最优化。

除了商用无线电频率、电信网码号等资源需要引入招投标、拍卖等竞争性方式配置以及适度开放空域资源之外,土地、矿藏、水流、森林等自然资源应在建立明晰产权制度的基础上,通过有偿获取与使用的方式即行政方式实现配置。一方面,这需建立由国务院代表国家行使所有权与地方政府分级代理行使所有权的国家自然资源资产管理与职责体制,并在区分全民所有和集体所有的基础上,推动自然资源资产所有权和使用权的分离;另一方面,通过更多引入价格竞争机制,实现对土地、水、矿产、国有森林、国有草原、无居民海岛等资源的最大化有偿使用,同时,适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能,通过流转机制充分体现与实现所有者的权益。

作为经济资源的经营性国有资产,首先应确保在战略配置上的优化,即根据国家产业政策和重点产业布局调整的总体要求,向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。相应的,还需完善国有资本的市场化退出机制,加快处置低效无效资产,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场,以市场公允价格处置国有资产,转换国有资本形态。在此基础上,通过授权托管方式运营国有资产,即依托国有资本经营体制改革,改组国有资本投资、运营公司,让其履行出资人职责,通过股权运作、价值管理、有序进退等途径,提高国有资本配置的效率和效益。相比政府配置自然资源的方式,经营性国有资产的配置除了充分运用市场机制,更要通过资产形态转换及股权运作等通道引入更多市场化主体,进而增强国有资本的经营活力。

在社会事业资源方面,必须改变公共财政包打天下的局面,最大限度引入市场化配置手段和方法,为此需要放开相关行业市场准入,放松价格管制,以充分、公平的市场竞争方式提高资源配置的效益。不过,由于社会事业资源带有广泛的公共特征,因此,在通过市场化配置的同时,政府还须以直接或间接的方式参与。除了必要的财政投资与牵引,为了体现资源分配与消费的均等化,政府可以制定国家基本公共服务清单,动态调整服务项目和标准,促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接,推动基本公共服务公平共享;政府还可以通过特许经营、政府购买服务等方式,改善公共产品和服务供给;也可以制定发布政府购买服务指导性目录,引入竞争机制,提高财政资金使用效率,甚至可以采取人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式,提升事业单位、企业和社会组织承接政府购买服务的能力等。

在此还须重申的是,无论资源的行政化配置方式,还是经济资源的授权托管配置方式,抑或社会事业资源的市场化配置方式,虽然各自多少都渗透着市场机制成分,目的是要在总体上让市场对资源配置起到决定性作用,同时更亟须政府创设与创新充分而必要的外部环境。首先,政府当建立公共资源目录清单,在系统梳理现有政府配置公共资源的数量和范围、各项资源产权归属、市场化配置情况以及监管主体、监管制度的基础上,利于市场主体的选择与资本配置。其次,政府当构建规则统一、公开透明、服务高效的公共资源交易平台体系,对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源,按应进必进、能进必进的原则,严格将其纳入统一的公共资源交易平台规范交易。再者,政府应建立健全信息服务机制,包括推动各级公共资源交易平台加大信息公开力度,依法公开交易公告、资格审查结果、成交、履约及变更等信息;加快建立市场信息数据库和验证互认机制,实现市场主体信用信息的共享与互认。

还需明确,政府资源配置职能并不能取代监管职能,在创新资源配置方式的同时,还需创新公共资源配置的监管方式。一方面,政府当加快推进社会信用体系建设,建立健全市场主体信用评价制度,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制,建立失信黑名单制度,强化信用约束;另一方面,全力理顺各部门监管职责,加强和完善协同监管,建立健全行业主管部门监管与行政审批、司法、监察、审计监督的衔接机制及跨部门、跨区域执法协作机制,实现对公共资源配置的全过程、无缝式监管。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)

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