结构性改革要攻坚克难

（原标题：结构性改革要攻坚克难）

结构性改革要攻坚克难

中国（海南）改革发展研究院院长 迟福林

2016年是“十三五”开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。在这个背景下，国务院批转国家发展改革委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出10个领域50项年度经济体制改革目标和重点任务。该文件的出台对于破题结构性改革至关重要。

一、改革攻坚年的“四个突出”

《意见》总体要求提出，2016年深化经济体制改革，要更加突出供给侧结构性改革，更加突出问题导向和目标导向，更加突出基层实践和创新，更加突出抓改革措施落地。这切中了当前和“十三五”改革攻坚的要害。

1.突出结构性改革，着力加强供给侧结构性改革力度

《意见》提出，2016年是推进结构性改革的攻坚之年。当前，经济运行面临着的突出问题是供给结构与需求结构不相适应。随着消费结构向多样化、高端化、服务化的需求升级，原有的供给结构已不适应市场需求结构的变化，供给过剩与供给不足的矛盾并存。为此，在适度扩大总需求的同时，着力加大供给侧结构性改革的力度，以提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，增强经济持续增长的新动力。

2.突出问题导向，明确改革攻坚的目标和任务

《意见》针对当前面临的突出结构性问题、抓住关键点，明确提出了改革攻坚的目标和任务。例如，如何使规模庞大的国有资本在推动国家产业变革中扮演重要角色，是“十三五”深化国企改革的重大课题。从现实情况看，未来3～5年，国企面临去产能的严峻挑战，同时又需要在经济社会稳定中扮演重要角色。破题国企改革去产能，需要更多采用转型升级、优化重组的办法，形成积极稳妥的改革方案。《意见》把“大力推进国有企业改革”作为结构性改革的首要任务，选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范；研究提出公有制经济之间股权多元化改革方案；开展混合所有制企业实行企业员工持股试点。这些举措抓住了国资国企改革的突出问题、关键问题。

3.突出重点，着力解决事关全局的重大问题

“十三五”以经济转型为主线的结构性改革，重点是正确处理好市场、企业和政府的关系，更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激发企业活力，加大更有效的制度供给，以实现经济转型的实质性突破。《意见》提出的50项年度经济体制改革任务，牵动影响“十三五”增长、转型、改革的全局。例如，财税制度改革方面，提出全面推开营改增，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增范围，这是形成制造业和服务业公平税负环境的关键举措；完善新型城镇化体制机制方面，强调“推动居住证制度尽快覆盖未落户的城镇常住人口，使其依法享有居住地基本公共服务”，落实这一改革举措，将进一步释放新型城镇化红利；农村土地制度改革方面，提出开展“两权”抵押贷款试点，对于有效盘活农村土地资源，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增加财产性收入，都将发挥重要作用。

4.突出基层实践与创新，抓改革落地落实

从这两年改革的实际进展看，有些领域的改革进展较快，并且有实质性突破，但有些领域的改革滞后,并出现了改革“打滑、空转”的现象。当前，改革已经进入深水区，改革的环境和条件发生了重大变化，改革的难度和复杂性也大大增加。这就需要按照《意见》提出的“将顶层设计和基层探索创新有机结合”进一步细化，形成具体的操作办法。

二、结构性改革攻坚的重大任务

在“十三五”开局之年，需要按照《意见》的指导精神，在牵动转型发展全局的重点领域改革上，明晰改革思路，明确改革目标，形成改革行动。

1.以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革

《意见》把“激发非公有制经济活力和创造力”作为重点改革任务之一。

第一，市场经济条件下，供给改革的主角是企业和企业家。为解决经济结构调整中企业、尤其是实体经济的困难，十八届五中全会要求“优化企业发展环境，开展降低实体经济企业成本行动”。应当说，在当前经济转型的特定背景下，需要把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先解决的重大问题。

第二，经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。从当前经济下行压力增大与经济风险因素增多的情况看，要努力寻求短期应对危机与中长期转型相结合的有效路径。例如：加快企业结构调整，优化企业的技术结构、产品结构和组织结构，促进企业转型升级；加快发展新兴企业，要以信息产业为重点，改造提升传统产业、培育发展适应企业转型升级的新兴产业；鼓励引导企业兼并重组，对“僵尸企业”要建立差异化处置的甄别机制，对确实需要淘汰的企业，要逐步退出市场，以降低经济社会风险。

第三，重在优化企业转型与改革的经济社会环境。例如，全面实行负面清单制度，保证各类生产要素的自由流动；加强知识产权保护力度，保证企业尤其是中小企业创新收益，提高企业创新的积极性。

第四，激发企业家精神。激发企业活力，首先是激发企业家精神。这就需要尽快建立并完善有利于创新型企业家的选拔机制、培养机制、激励机制和约束机制，依法保护企业家财产权和创新收益，形成企业家健康成长的宽松环境。

第五，激发非公有制经济活力和创造力。《意见》把“激发非公有制经济活力和创造力”作为重点改革任务之一。落实这一改革，就要把破除行政垄断作为加快服务业市场开放的重点，在加强服务业领域反垄断的同时，尽快放开服务业领域的价格管制，以形成市场决定服务业领域资源配置的新格局。

2.尽快形成“十三五”服务业市场开放的行动计划

第一，从现实问题，服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。比如，服务业市场化程度低、服务业对外开放的程度较低、服务型经济水平低、服务价格高等。伴随着服务业领域社会资本投资增速将超过工业、服务业固定资产投资中社会资本投资占比过半，服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”，服务业市场开放将给社会资本带来巨大的投资空间。在这个背景下，需要明确提出把服务业市场开放作为市场化改革的“重头戏”。

第二，以服务业市场开放促进以服务业为主导的产业结构的形成。例如：通过服务业市场开放，形成有效投资；形成消费拉动经济增长的格局，需要通过服务业市场开放，扩大服务供给能力；推进双边、多边自由贸易进程，需要有序扩大服务业对外开放，并通过服务业市场的双向开放，形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局。

第三，制定服务业市场开放的具体行动计划。《意见》提出“完善服务业发展体制”的具体举措，对“十三五”基本形成以服务业为主导的产业结构具有重要推动作用。在此基础上，2016年重要的是按照十八届五中全会提出的“开展加快发展现代服务业行动”，尽快制定“十三五”服务业市场开放的行动计划，明确目标和路线图。

3.加快以服务贸易为重点的双向市场开放

《意见》提出“加快构建对外开放新体制，推进高水平双向开放”的4条具体任务。下一步，需要明确提出“基本形成以服务贸易为重点的对外开放新格局”的大目标。

第一，经济转型升级对服务贸易的依赖性明显增强。与2001年我国加入WTO时的对外贸易不同，如今我国面临着的突出挑战是服务贸易的双向市场开放。

第二，以服务贸易为重点优化对外贸易结构。当前，我国已经成为世界货物贸易的第一大国，但服务贸易比重过低。2014年，全球服务贸易占整个对外贸易的比重为20%左右，我国仅为12.3%。这就需要把加快提升服务贸易水平作为优化贸易结构的重点。

第三，以服务贸易为重点推动“二次开放”。争取到2020年，我国服务贸易占对外贸易的比重至少要达到20%，由此形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。

第四，以服务贸易为重点推进双边、多边、区域性、全球性自由贸易进程。加快与“一带一路”沿线国家或地区共建自由贸易区网络，扩大双边和区域服务贸易协定，打破对我国的服务贸易壁垒。

三、形成结构性改革攻坚的良好氛围

改革攻坚涉及中央地方关系，涉及到部门利益、行业利益等，改革落地和预想往往差距较大，必须有强有力的改革推动者，鼓励地方改革试点，营造全社会改革的大环境。

1.建立鼓励改革的激励机制

《意见》提出“合理安排改革试点，鼓励地方结合实际进行探索创新，发挥基层首创精神”。改革需要将顶层推动和基层的先行先试结合起来，要鼓励地方按照中央统一部署，结合本地实际先行先试。在这方面需要有更“给力”的激励措施，比如说对那些敢改又有能力改的干部如何鼓励和使用，这样地方就能从“被动改”变成“主动改”，从而形成自上而下的共同改革行动，形成结构性改革的良好氛围。

2.处理好中央地方关系

例如，加快财税体制改革，需要推进中央与地方事权和支出责任划分改革，需要在税制管理权限方面给地方适当放权，调动中央和地方两个积极性。2016年，需要尽快完成“营改增”改革、推进消费税改革等，形成有利于服务业发展的税制结构，使消费税成为地方的主体税种之一。

再例如，监管转型涉及到监管部门的垂直管理和地方管理问题。未来消费品市场监管实行从中央到地方的垂直管理，与克服地方保护主义和建立全国统一市场体系相适应。也就是说，未来5年，如果有相当多的监管部门能够实现垂直管理，将为形成有效的地方治理创造有利条件。