美国援外的受益者是自己

日前，中国宣布设立南南合作援助基金，首期提供20亿美元；免除最不发达国家到期未还无息贷款。消息一出，赢得国际社会高度评价，国内却出现少数杂音。

放眼世界，中国在对外援助国际排行榜排名不过第六位。高居榜首的美国，同样面临国民对外援的误解和质疑。百余年来，美国对外援助从无到有，从少到多，法治化程度日益强化，并为美国谋得了巨大的利益，其经验值得借鉴。

美国制度化的对外援助

美国立国之初，国会常常以不符宪法条文为由，强烈反对提供外援。一战之后，美国政府向前苏联大饥荒受害者提供2亿美元援助；还贷款帮助德国战后重建。

经济大萧条期间，美国中断对外援助。二战结束后，欧洲大陆百废待兴，出于对前苏联扩张的担忧，1947年，美国宣布推行“杜鲁门主义”，对外援助项目总金额6.5亿美元。

同年“马歇尔计划”登场，其正式名称为“欧洲复兴计划”——对遭到战争破坏的西欧各国进行经济援助。这一为期四年、给予西欧16国、总额为130亿美元的经济重建计划，数额之大前所未有。许多人认为，它是一个不切实际的空中楼阁，当时只有18%的美国人支持。

如今学者公认：“马歇尔计划是美国唯一最成功的外交政策倡议。”它是一笔“出色的投资”，“支持了欧洲的繁荣和政治稳定，使欧洲成为反共产主义扩张的堡垒，鼓励了欧洲的一体化。”

艾森豪威尔总统主张：外交政策的目标是鼓励创造一个对于美国私人资本来说良好的海外投资环境。他强调贸易，而非援助。然而，美国政府很快发现对外援助非常有用，不能被取消。1954年，美国进出口银行的贷款和软贷款大量增加，《农业贸易发展和援助法》——“粮食换和平计划”获得国会通过。仅1956年，美国就销售了30亿美元农产品。一举两得，既减少了国内剩余粮食，又援助了嗷嗷待哺的第三世界国家。艾森豪威尔卸任时感慨：“宁愿放弃自己的部分薪水，也要满足日益迫切的外援经费之需。”

肯尼迪把对外援助视为其“不惜支付任何代价、承担任何责任”来支持“自由世界”的重要组成部分。1961年《对外援助法》成为美国对外援助新法源。新法划分了经济援助和军事援助，特别强调经济援助的重要性，外援项目更加系统化，涵盖发展贷款资金、经济支持基金，并成立了保护美国对外投资的海外私人投资公司。

同年秋，美国历史上第一个致力于经济和社会援助的外援机构——国际开发署应运而生，向亚非拉国家提供大量援助。肯尼迪政府还创建了和平队。1962年，美国经济援助达到峰值，占其GDP的1.12%。1964年，美国外援超过40亿美元。

冷战结束，共和党大佬赫尔姆斯激烈抨击对外援助，认为这是把钱“扔在国外的老鼠洞里”。1994年，国会通过新《对外援助法》，又名《和平、繁荣与民主法》，重新确定美国外援六大目标：促进可持续发展；促进民主；促进和平；促进贸易和投资增长；提供人道主义援助和危机援助；推进外交政策目标。

“9·11”之后，美国火速增加外援预算。国际开发署高管克罗宁称：“比第二次世界大战以来我们所看到的对任何事情更强有力的支持。”11月民意调查中，八成美国人赞同“通过帮助贫困国家发展其经济来建立他们对美国的良好意愿。”

2003年，国会对补充开支法进行讨论，议员纷纷表态支持给予更多外援拨款，共和党参议员麦克说：“左派变得更为实际，右派说，我们应当为对外援助买单。”参议院通过议案：政府在五年中每年把外援提高25%，使得外援达到政府预算的3%。2014年美国外援达到490亿美元。

外援服务于国家利益

国际援助专家阿德尔曼说：“美国外援的绝对数目最高，比位居第二的日本多一倍以上。”民调显示，美国人认为，联邦政府预算的15%用于外援，在他们眼中，5%才是比较合理的比例。但事实上，美国外援占联邦政府预算的比例还不到1%，就比例来说，在发达国家中几乎垫底。

学者库尔强调：“80%的美国人支持与世界上需要帮助的国家共享美国的财富，只有8%的民众希望完全取消外援。然而75%的民众认为外援金额过于庞大，且没有使那些真正需要得到帮助的人受益。”

面对国民质疑，美国为对外援套上法治“辔头”。最新版本的《对外援助法》从最初的49页增加到417页，涉及37个政府部门，60个办公室，其他授权法案20余部。

美国一项对外援助措施的正式实施，往往要经过一年到一年半的多方博弈。依据法律，总统作出决定，白宫和国务院将整个预算提交国会审议。国会听取拨款委员会建议，决定援助金额和方式，并判断援助预算案是否符合国家利益。在此期间，国会要考虑游说集团、学界和非政府组织等机构的意见。拨款小组委员会综合各方意见，再确定外援方式和金额。美国民众虽然无法得知每一分税款如何支出，但严格依法决策确实限制了行政权力的滥用。

外援背后的战略谋划

其实，对外援助从来就不是慈善事业，而是援助国对受援国施加影响的重要工具。外援水平过高或过低，都可能使得本国战略目标和手段脱节，从而给国家带来风险。

1962年，国际关系学者摩根索就指出：“援助国希望通过援助来实现其自身的战略和政治利益、经济利益、文化和意识形态利益，甚至改善和提升本国的国际形象和政治威望。”冷战时期，“对于美国来说，衡量每一美元援助的效率要看它能为美国买来多少安全。”

所有发达国家中，美国最为明确的主张，通过援助实现国家利益，从杜鲁门到奥巴马，从马歇尔计划到反恐援助，概莫能外。国际开发署网站直言不讳宣称：“美国外援的主要受益国正是美国。”

学者研究，美国的对外援助与受援国在联合国的投票中支持美国的一致率相当高。美国国务院统计，当援助总额下降时，投票一致率随之下降；反之亦然。《对外援助法》第620条白纸黑字：“若美国与受援国之间当前的外交关系严峻，禁止援助。”

经济不错的以色列之所以成为接受美国外援最多的国家，秘密正在于其维护美国在中东的政治利益，制衡极端势力。以色列作家迈科尔这样说美国外援：“我的主人给了我食物吃，我就咬他让我咬的人，这就叫作战略合作。”

更为重要的是，外援带来了对美国商品的更多购买。一个公开的秘密是：美国绝大部分外援都同购买美国商品和服务相挂钩。盖茨甚至希望政府为此多花点钱。他说，如果美国政府拿出开支的１％来援外，“不仅仅能解救成千上万的生命，而且对发展中国家的经济有巨大推动作用，相应的我国经济也会被推动。”

2000年国际开发署统计显示，大约八成美国经济援助用于购买美国货。华盛顿地区“援助生意”极为庞大，这里聚集了数十家争夺国际开发署合同的“开发公司”，大多数公司员工正是国际开发署退休员工。美国花在对付非洲艾滋病危机上的每一美元中，就有53美分落进了华盛顿形形色色咨询专家的手中，他们到非洲转上一个星期，然后就荷包满满，打道回府。

外援帮助美国企业顺利打开了国外市场。韩国早年接受大量美国援助，1993年，美国对韩出口148亿美元的粮食和服务，超过六七十年代美国对韩援助的总和。70年代，美国口口声声，宣称出资援助印度“绿色革命”，拥有大量人口的印度终于成了美国粮食出口最可观的市场。

此外，美国向发展中国家往往提供低息或其他优惠条件贷款。这些贷款在上世纪八十年代以前都得到了连本带息的偿还。1946~1985年间，美国发放的贷款仅有1%出现拖欠。广大第三世界国家明白，有借有还，再借不难，只有偿还债务才能保住自己的信用评级。

国际援助专家阿德尔曼建议接受援助的国家：“衡量（外援的）慷慨程度不应成为数字游戏。必须衡量的是看发展中国家自身是否在创造良治和透明的社会，建立法治、自由及增长和投资创造有利环境。这是减轻贫困的办法。不创造这样的条件，世界上外援再多也无法帮助各国创造繁荣。”