方辉随着全国首个地方高速公路收费标准确定办法在广东揭开面纱，高速公路收费问题又一次地被推向舆论的风口浪尖。3月27日下午，在距离广东省交通厅不到4公里的珠江宾馆，一场备受关注的重大决策听证会正在进行。
广东省交通运输厅收费管理处、省发展改革委价格管理处、省财政厅综合处的相关负责人与经营者代表、消费者代表、利益相关方代表以及相关领域专家、学者就《广东省高速公路车辆通行费收费标准确定办法（草案）》（下简称《办法》）展开热烈的讨论。
这是全国首个地方高速公路收费标准确定办法，按照《办法》的要求，广东高速公路今后将不再只按照车道数来区别收费，而是要综合考虑规模、投资、当地物价指数、还贷期限、交通量等因素。《办法》一旦通过，广东高速路收费将告别单一标准。此次听证会也是广东除单独立项的桥梁、隧道外，首次举行的高速路收费相关听证会。
事关收费的听证会，价格走势始终是外界关注的焦点，广东的高速公路收费新办法“颠覆”了此前的全国统一模式，但与会的人士表示，参照传统办法，新模式其实是一个“涨价模式”。
与此同时，在车辆接受收费普遍上涨的前提下，不同道路收费标准的差异是否会造成道路使用的冷热不均也是专家学者思考的问题之一，对于昂贵的高速公里建设者来说，高收费是为了收回高成本，如果高收费“吓走”车辆，新办法就形成了悖论。
定价标准重构
广东大雄经济技术咨询有限公司顾问、高级工程师张省忠以专家学者的身份参与了这次听证会。“听证会上，大家讨论比较多的问题是收费标准改变之后，通行费会不会大范围上涨；另一个问题是，按照新标准，广东一些山区的公路会不会比珠三角公路收费还高。”
目前，广东省内高速公路实施统一收费标准，收费费率全部为四车道0 .45元/车·公里、六车道以上0 .60元/车·公里；一至五类车收费系数分别为1、1.5、2、3、3.5；互通立交匝道按平均长度折半计入收费里程。
广东省交通运输厅收费管理处相关负责人向记者介绍，新的收费标准会将一条高速公路的规模、投资、当地物价指数、还贷期限、交通量等要素套入一个公式，以此计算出这条公路的收费额度。《办法》制定的目的是解决新建高速公路收费的问题，将以政府规范性文件的形式出台，但根据《办法》计算出的收费标准属于抽象行政行为，具体到某条高速路项目收费标准的确定，仍需要依据价格法律法规组织听证。据了解，《办法》适用范围仅限2012年6月1日后建成通车并经省政府批准收取车辆通行费的高速公路（包括桥梁、隧道）。
另一位参与听证会的广东省交通行业人士张军（化名）向记者介绍，广东现行高速公路收费模式是十多年前刚刚出现高速公路时制定的，通行费比较低，这给高速公路的建设、融资以及后期的运营都带来了很大的困难，所以省里统筹考虑，想调整这一收费方式。
涨价或成定局
张军表示，《办法》的基本原则是按照投资、物价等因素来确定收费标准，没有明确说在这一标准下高速公路通行费是否一定会上涨，但我估计在新的标准下，高速公路收费额度基本上都是上涨的，因为现在的收费标准是按照十多年前的公路造价制定的，2012年之后修建的公路造价肯定要高于十多年前水平，用新标准测算之后，收费金额自然也会高于原来的标准。
此外，不少与会者提出，按照《办法》规定，粤东西北等山区的高速路收费极可能比珠三角还高。首先是工程造价，山区公路桥隧比平原地区高，工程难度大，成本更高。其次，交通量差异也是造成粤东西北高速路收费比珠三角高的原因之一。《办法》规定，标准车定价成本与车流量成反比关系。也就是说，车流量越大，收费越低，车流量越低，收费越高。而粤东西北与珠三角车流量相比，显然珠三角更大。
对此，张省忠表示，按照《办法》，山区公路成本高、客流量少，费用肯定会高，费用越高，越没有车愿意走，很可能形成恶性循环，所以地方政府必须对欠发达地区的高速公路收费进行总量控制。
据了解，由于高速公路车辆通行费关系到社会物流成本的变化，其价格一直由各省发改委制定或审核，为了方便管控，大部分省份都按照车道数量制定了统一的收费标准。作为首个地方版的高速公路收费标准确定办法，广东的方案尽管有不少诟病之处，但也开启了地方改革高速公路收费模式的先河。
一些业内人士猜测，广东之所会成为首个“吃螃蟹”的省份，与其当前的高速公路债务情况有很大关系。
自去年底交通部公布全国收费公路经营状况后，各省市也开始陆续公布截止到2013年底的收费公路统计公报，在已经公布数据的20个省份中，广东省以高速公路债务余额2027亿元位居第三。
2013年度，广东省高速公路收支平衡结果为负4.3亿元，经营状况不及江苏、青海、江西、宁夏等省份。“作为一个连续24年经济总量、财政收入位居全国第一的经济强省和财政大省，其高速公路债务量远超西南和东北的省份，亏损额又比较高，这对于广东的高速公路主管部门来说，是一个非常大的压力。” 中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员单菁菁表示。
张省忠也表示，制定《办法》的目的是为了解决资金瓶颈，现在广东一些高速公路因为收费过低，投资回报率较差，面临很大的融资困境，一些项目想从银行贷款都拿不到。
地方的突围之路
兴起于上世纪90年代的收费高速公路，在近两年迎来收费到期的高峰，但偿还债务的压力却越来越大。交通部去年底发布《2013年全国收费公路统计公报》显示，2010年至2013年，全国收费公路车辆通行费收入中，用于偿还债务本息的比例分别为60.62%、69.52%、85.60%和86.2%。截至2013年底，全国收费公路债务余额为34308亿元，这一数字是2013年全国收费公路车辆通行费总收入的近10倍。2013年，全国收费公路亏损额已经达到661亿元。
《中国经营报》记者统计发现，在已经公布收费公路数据的20个省份中，截止2013年底高速公路债务余额在1000亿以上的有9个，高速公路经营处于亏损状况的有16个。
“可以说地方压力比交通部要大，因为高速公路的筹资和审批基本上都在省级政府，随着经济增速的放缓和土地财政的收紧，地方财政本身已经捉襟见肘，更无力补贴高速公路运营的亏损了。”单菁菁表示。
困则思变，不少省份已经开始在延长收费年限上下功夫。2013年12月27日，山东省政府印发了《关于同意延长菏泽至东明等15段高速公路收费期限的批复》，根据该文，6条原定收费期不足15年的政府还贷高速公路，收费期一律将延长至15年，9条收费期满15年的政府还贷高速公路将再延期收费一年。
《收费公路管理条例》（下简称《条例》）条明确规定，政府还贷公路收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。中西部省、自治区、直辖市的公路收费期限可比这一期限多5年。
山东省公然违背《条例》的做法引发了公众的热议，山东省政府随即解释：“多年来，山东省交通运输厅对政府还贷公路一直实行‘统贷统还’。菏泽至东明等9段政府还贷高速公路到达收费年限后，均未还清贷款。”
去年7月，在交通部有关领导就高速公路延长收费问题到山东调研之际，山东省提出了交通建设的资金压力问题，并建议交通部尽快修改和出台新的《收费公路管理条例》。
事实上，山东并不是地方延长公路收费年限的个案，包括新疆、江西、江苏在内，过去两年内至少已有34条高速公路延长收费年限。
政府、投资者和公众利益求平衡
针对高速公路的运营问题，交通部部长杨传堂在今年全国两会期间也曾回应表示，在高速公路建设的过程中，确实出现了一开始效益较好，债务不是很重，但后来融资遇到很大问题的情况。《收费公路管理条例》修订已经提到了议事日程。此前已经对收费公路条例进行了三轮调研，未来将对收费公路进行体制性改革，同时加强对收费公路的管理。
丁明（化名）是交通部主管公路工作的一位负责人，曾多次到地方参与高速公路收费相关政策的调研。他表示，现行的《条例》是2004年出台的，我们当初制定政策时，高速公路在全国公路总量中占比只有20%左右，所以收费标准和年限的设定都是参照普通公路，对于高速公路的问题没有太多考虑。现在山东等省份的一些政府还贷高速公路，收费年限到期后还未能还完贷款，这该怎么办？
一个思路是由公共财政来承担，这并不合理；另一个思路是继续收通行费来还贷，但如果继续收费，就会与现行《条例》规定的期限相矛盾，公众也对延长收费的事情非常关注，我们现在正在修改《条例》，重点要考虑的问题就是投资者和公众的利益怎么协调。
尽管新建高速公路的成本不断增加，但在丁明看来，简单提高新的公路收费标准的思路也是行不通的。“假设平行路段有两条高速公路，一条20年前建，一条今年新修建，毫无疑问，新高速路要比现旧公路成本高很多，如果只提高新修公路的收费标准，将对交通流产生误导，最终结果是新修的路没有人走，条件较差的老高速路仍然拥堵不堪，所以路网的科学性也是高速公路收费改革中必须考虑的问题。”
矛盾不仅存在于高速公路投资者和消费者之间，政府管理部门与高速公路投资方在改革思路上也存在分歧。
“按照道理来讲，在公路的投资总额、交通量确定的情况下，收费期限和收费标准应该是反比例，比如一条高速路投资一亿元，如果收费期限20年，每公里的收费金额应该比收费期15年低很多，但现在我们的高速公路收费实际上是物价管理部门卡着收费额度，《条例》卡着收费年限，这一双重限制之下，高速公路的建设成本却不断上涨，这就产生了很大的问题。” 丁明表示。
他透露， 在《条例》的修改过程中，交通部与发改委等部门一直协商要解决双重限制的问题，但在解决思路上各方存在不同意见。“对于高速公路投资者来说，希望能在尽短的期限内把投资成本回收回来，希望能够提高收费标准，缩短收费期限；对于政府物价管理部门来说，要考虑到过高的收费标准对当前的物价影响，希望收费标准尽可能低一些，收费年限可以适当延长。我们在制定政策时，必然要在两者中找一个平衡。”
本文来源：中国经营报
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