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行政诉讼法修订 当拓宽公民救济渠道

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早报首席评论员 沈彬

十二届全国人大常委会第六次会议将于12月23日至28日举行,会上将审议行政诉讼法修正案草案。

行政诉讼法是我国三大诉讼法中最后修订的,而且它是一部“民告官法”,即直接规范公民与政府的权利义务,由法院对政府的行政行为做出司法审查。因此,修订行政诉讼法对于建设法治国家、推进依法行政,其意义更为直接。

现行的行政诉讼法于1990年正式施行,这部“民告官法”对推进中国法治进程有深远意义。二十多年前,电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊,成为一个时代的象征。其实,这部电影就是以行政诉讼法施行为背景的。然而在该法施行的这二十多年里,民事、刑事诉讼法都已经历了两次大的修订,唯独行政诉讼法还保持着当初的面貌。如今,这部法律的内容已显得落伍了。这也是全国人大将其列入修订计划的原因。

虽然,各地法院近些年来也纷纷推出“行政审判白皮书”,“成绩单”看上去很美,但真问题不容回避。比如,上个月深圳市中院发布的《行政审判白皮书(2012)》披露:2012年深圳全市法院共新收行政案件2531宗,但行政机关败诉的只有6.8%。如果草率得出结论,认为政府依法行政水平高,鲜有被判败诉的,那就大错特错了。

事实上,一个普遍问题是,法院不敢、不愿直接判政府败诉,因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理,以规避判决,主要是规避做出政府败诉的判决。江苏省高级人民法院行政庭庭长周茸萌称,行政案件实体裁判率不到全部审结案件的三成(近七成协调撤诉结案),最高人民法院给出的精确数字是27.21%。

基层法院受到地方利益的掣肘,往往难以依法秉公裁决当地政府的行政行为。最高人民法院法官李广宇、王振宇、梁风撰写的论文《行政诉讼法修改应关注十大问题》中,给出了一系列让人有痛感的数字:

首先,民告官的门难进。2011年,全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件,占全部一审结案总数的7.8%,是民商事案件的7.8倍。如果考虑到各地各种“不让秋菊打官司”的土政策,“隐性”的不立案事件更是不计其数。

其次,基层法院受制于地方,其司法公信不彰,导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年,全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%,是刑事案件的6倍,民事案件的2.4倍;行政案件申诉率也高达8.5%,是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。与此同时,进京上访数量持续走高,2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%,但当年到最高法院登记申诉上访的行政案件,却占全部申诉上访案件的18.5%。前述最高法的法官也坦率地说:“县法院审不了县政府”成为普遍现象,基层法院的一审功能几乎形同虚设。

不过,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确:推动省以下地方法院人财物统一管理,确保依法独立公正行使审判权检察权。

在地方法院省以下实行直管的情况下,基层法院的人财物不再受制于当地政府,“包袱”已经扔下,基层法院再没有理由不依法行使独立的审判权。

在理顺司法体制的同时,应抓住修订行政诉讼法的契机,积极拓宽公民的救济渠道,更好保障法院的司法审查权。

首先,目前行政诉讼只能针对“具体行政行为”,而政府制订的规范性文件作为“抽象行政行为”,却不能对其提起诉讼。新法应把政府的各类行政活动纳入诉讼范围。

第二,新法应增容受案范围,避免基层法院恶意限缩解释,使诉讼无法实现。例如,将现行受案范围中的“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服”修订为“对行政处罚不服”,并增加行政裁决、行政确认、行政合同等,丰富行政行为的种类。

第三,依法限制对行政诉讼的调解,以制度硬约束法院及时对政府的违法行为做出判决,避免以调解代替判决、久调不判。

目前,法院系统的垂直管理改革正在推进,之前困扰基层法院的人事、财务受制于地方政府的问题会有很好的解决。这样,新行政诉讼法作为三大诉讼法修订的收官之作,应服膺时代的期待,拓宽公民对于违法行政行为的救济渠道。“包袱”已扔,中国的行政诉讼当轻装前进。

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