行政诉讼法修订 当拓宽公民救济渠道

早报首席评论员 沈彬

十二届全国人大常委会第六次会议将于12月23日至28日举行，会上将审议行政诉讼法修正案草案。

行政诉讼法是我国三大诉讼法中最后修订的，而且它是一部“民告官法”，即直接规范公民与政府的权利义务，由法院对政府的行政行为做出司法审查。因此，修订行政诉讼法对于建设法治国家、推进依法行政，其意义更为直接。

现行的行政诉讼法于1990年正式施行，这部“民告官法”对推进中国法治进程有深远意义。二十多年前，电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊，成为一个时代的象征。其实，这部电影就是以行政诉讼法施行为背景的。然而在该法施行的这二十多年里，民事、刑事诉讼法都已经历了两次大的修订，唯独行政诉讼法还保持着当初的面貌。如今，这部法律的内容已显得落伍了。这也是全国人大将其列入修订计划的原因。

虽然，各地法院近些年来也纷纷推出“行政审判白皮书”，“成绩单”看上去很美，但真问题不容回避。比如，上个月深圳市中院发布的《行政审判白皮书（2012）》披露：2012年深圳全市法院共新收行政案件2531宗，但行政机关败诉的只有6.8%。如果草率得出结论，认为政府依法行政水平高，鲜有被判败诉的，那就大错特错了。

事实上，一个普遍问题是，法院不敢、不愿直接判政府败诉，因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理，以规避判决，主要是规避做出政府败诉的判决。江苏省高级人民法院行政庭庭长周茸萌称，行政案件实体裁判率不到全部审结案件的三成（近七成协调撤诉结案），最高人民法院给出的精确数字是27.21％。

基层法院受到地方利益的掣肘，往往难以依法秉公裁决当地政府的行政行为。最高人民法院法官李广宇、王振宇、梁风撰写的论文《行政诉讼法修改应关注十大问题》中，给出了一系列让人有痛感的数字：

首先，民告官的门难进。2011年，全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8％，是民商事案件的7.8倍。如果考虑到各地各种“不让秋菊打官司”的土政策，“隐性”的不立案事件更是不计其数。

其次，基层法院受制于地方，其司法公信不彰，导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85％，是刑事案件的6倍，民事案件的2.4倍；行政案件申诉率也高达8.5％，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。与此同时，进京上访数量持续走高，2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8％，但当年到最高法院登记申诉上访的行政案件，却占全部申诉上访案件的18.5％。前述最高法的法官也坦率地说：“县法院审不了县政府”成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设。

不过，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确：推动省以下地方法院人财物统一管理，确保依法独立公正行使审判权检察权。

在地方法院省以下实行直管的情况下，基层法院的人财物不再受制于当地政府，“包袱”已经扔下，基层法院再没有理由不依法行使独立的审判权。

在理顺司法体制的同时，应抓住修订行政诉讼法的契机，积极拓宽公民的救济渠道，更好保障法院的司法审查权。

首先，目前行政诉讼只能针对“具体行政行为”，而政府制订的规范性文件作为“抽象行政行为”，却不能对其提起诉讼。新法应把政府的各类行政活动纳入诉讼范围。

第二，新法应增容受案范围，避免基层法院恶意限缩解释，使诉讼无法实现。例如，将现行受案范围中的“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服”修订为“对行政处罚不服”，并增加行政裁决、行政确认、行政合同等，丰富行政行为的种类。

第三，依法限制对行政诉讼的调解，以制度硬约束法院及时对政府的违法行为做出判决，避免以调解代替判决、久调不判。

目前，法院系统的垂直管理改革正在推进，之前困扰基层法院的人事、财务受制于地方政府的问题会有很好的解决。这样，新行政诉讼法作为三大诉讼法修订的收官之作，应服膺时代的期待，拓宽公民对于违法行政行为的救济渠道。“包袱”已扔，中国的行政诉讼当轻装前进。