“建土地银行实现新土地制度”

宋健坤

中共十八届三中全会圆满结束了。随着公报和决定的陆续发表，大家在逐步了解到大会的深刻内涵以及将对历史所产生的深远影响之后，更关心的是决策逻辑的形成和实现路径的最终统一。

“城乡一体化”

本次大会《公报》明显弱化了对“城镇化”一词的表述，人们不禁发问，这是为什么？

为此我们要搞清楚中央的真实意图。何为“城镇化”？“城镇化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践过程。它是国家着眼于实现未来持久健康发展而实施的利益再平衡工程，是国家为补齐占中国广大群体的农民的应得利益的历史欠账而实施的惠民工程，是实现中国资源空间价值即实现中国经济社会总价值与国民个人总价值提升的国家工程。

何为“城乡一体化”？“城乡一体化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践所追求的战略目标。大会明确将过去无法量化的“过程”改为今后“目标”，这表明中央新一届政府已将历史沉积的这一责任作为己任，充分展示出本届政府敢于担当历史责任的博大勇气和强大决心。把实现中国“城乡一体化”的战略目标确定为战略责任，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中，这是历届政府所不敢承诺的事情。

消除二元结构社会

消除“二元结构社会”的提出意义重大。中国实施城镇化将面临三大主要使命：消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程。可以讲消除“二元结构社会”是三大使命之首。这说明中央在决策中，不但将“目标揽为己任”，更是将“任务做出排序”。由此我们可以推断，城镇化的下一步工作，将是在有序、有力、可控的轨迹下实现推进。

中国的城镇化建设，其承载的含义远远超越经济领域，绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴，已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向第三次社会变革的历史性跨越。消除“二元结构”社会，这是中国城镇化建设最具标志性意义的第一个战略性任务。完成这一历史任务，方能使中国现代化建设，补齐失缺度，具有完整性；方能使中国小康社会建设，解决均衡度，具有富足性。

放弃大城市群理论

本次大会在城镇化建设的实现路径上，已经明确放弃过去一直广受社会批评的“大城市群理论”，即通过发展城市群来消纳农村人口的路径。中央明确提出实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。同时提出城乡二元结构的解决方法，以工促农、以城带乡、工农互惠的方法。这就进一步明确了消纳农村人口的路径是“要迟滞农村人口的入市”。它标志未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”。

这将成为中国未来实现城乡一体化的基本解决方法，这也是从中国国情出发，兼顾诸如：着力发展农村经济、着眼从长远提升内需、规避城市发展承载力“受限”等一系列重大问题之所必需。从根本上讲，实现城乡一体化的战略目标要经历30年以上的时间，这个过程将是一个漫长且有风险的社会实践期。中央这个决策的正确做出，对我们站稳脚跟，稳定大局，推进抗风险的国家工程，起到巨大的奠基作用。

土地银行将是历史的必然

土地制度的设计和发展轨迹离不开人类共有的宝贵经验：走土地银行的发展路径，这是人类社会的共有的经验（编注：所谓土地银行，指的就是以土地为抵押的办理长期放款业务的银行。从国际有关土地银行的成熟经验看，许多国家或地区的土地银行，主要业务范围是提供土地抵押贷款和发行土地债券）。所不同的是，融汇其中的中国特色，必须坚持以资源属性的国有化为基础，这是最终必然要建立“中国国家土地银行”的基本逻辑。不过，这不会一蹴而就，需要通过几个阶段的任务完成才能实现。

其一，要推进土地确权等基础工作。中共十八届三中全会之后，推进土地要素的改革，将在诸如土地确权、政策法规条件的改善、在农村和城市分别建立土地运营中心等多方面展开。这些都属于紧迫的基础性工作（解决沉积性制度推进）。

其二，激发农业生产活力。这必须通过盘活市场要素，推动诸如土地流转、土地经营权在集体经济中入股、推进城乡土地要素平等交换、实现公共资源均衡配置等手段，去实现激活农村经济的目的，全面实现振兴农村经济发展的目标。

其三，实现地权利益的最大化。就是建立起全民能够均等收益的“大土地收益与分配制度”。要实现这一目标，就必须将目前各级政府及其利益集团利用土地开发攫取巨额利益的诸多中间渠道堵死，并对未来土地由国家统一实施“硬性管理”。这就必须在实施完基础制度建立和市场要素盘活这两个阶段后，强力推进国家土地银行制度的建立。建立国家土地银行，就是要将各项变革都纳入到土地银行的运营模式内予以消化和解决。这包括在第二步实施过程中将要发生而无法消化的矛盾。“农村土地银行”和“城市土地银行”是构成“国家土地银行”的两大基础体系。

中国未来发展所处的环境与面临的压力是复杂而长期性的，这决定中国的制度性选择必须同步具有资源国有属性、效率市场属性、效益全民属性的特征。这就是中国选择走具有中国特色的社会主义道路的根本理由！中国未来的成功很大程度上取决于城镇化建设最终能否成功！而能够保证履行完这一使命的制度基础，无疑是土地制度的成功设计！国家土地银行的建立，将设计与执行高度融合为一体，将成为完成国家这一神圣职责的基石！国家土地银行制度的建立，是中国社会与经济发展到一定程度的制度性体现。从目前看，中国土地制度的突破必须从金融创新角度去设计，必须从土地与金融的融合方向去做努力。任何从局部或各自利益出发去做尝试都将是徒劳的。

（本文作者系全国城乡一体化建设发展中心副主任委员）