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九三学社:完善饮用水资源保护法规体系

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网易财经3月4日讯 九三学社今日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料,一共有36个提案。以下是关于完善饮用水资源保护法规体系的建议的全文:

胡锦涛主席在党的十七大及人口资源环境会议上提出,“坚持节约资源和保护环境的基本国策关系着人民群众的切身利益和中华民族的生存发展”,“重点加强水、大气、土壤等污染防治,改善人居环境”。“当前和今后一个时期,人口资源环境工作要贯彻落实科学发展观,按照调整经济结构和转变经济增长方式的要求,突出重点,全面推进,力求取得更大的成效”。并要求“把切实保护好饮用水源、让群众喝上放心水作为首要任务”。国务院各相关部委以及各级地方政府对涉及到民生首要问题的供水安全十分重视, 2007年11月13日,国务院办公厅以国办发〔2007〕63号文转发国家发改委、环保总局、水利部等九部委局《关于加强农村环境保护工作的意见》(以下简称《意见》),要求着力解决突出的农村饮用水水源地环境保护和水质改善,集中饮用水应建立水源保护区,加强监测与管理,以改善农民生产生活条件,提高生活水平。该《意见》是继1989年国家五部委共同颁布实施的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》后对饮用水水源地保护工作的又一重要指导性意见。除对农村水源地加强保护工作外,水利部也早在2006年完成了《全国城市饮用水水源地安全保障规划》,在对全国市饮用水水源地安全进行全面监测和调查的基础上,提出了保障全国城市饮用水水源地安全的具体规划措施。各省、市、县人民政府更是根据本地实际,相继出台或修订了涉及饮用水源保护的地方性法规、条例等,对饮用水水源地保护做出具体规定。但从饮用水资源保护而言,目前尚未有一部关于全国饮用水水源地和水资源保护的法律法规,亟待完善从国家到地方关于饮用水资源保护的法规体系,从法律层面规范对饮用水源保护,让群众喝上放心水。

一、完善全国饮用水资源保护法体系的必要性

1、供水格局的战略调整,迫切要求建立国家层面针对饮用水资源保护的法律约束

我国幅员辽阔、地形地貌特征不一,加之降雨时空分布不均,水资源相当缺乏,有的地方长期缺水,有的地方水质不能达标,近年来在三峡水库建设、南水北调等国家性工程的建成,将对国家水资源的战略配置产生巨大效益,尤其对饮用水水源的供水安全产生重大效益。但从以往建设、开发水能资源的过程中,出现过影响饮用水资源保护而威胁到供水安全的情况发生,如因“圈矿运动”开发地下矿山资源造成地质破坏、地面下陷变形、地表涵养水能力减弱、危及水资源涵养、甚至污染饮水水源;因“逐水建厂”发展养殖场和小型加工厂对饮用水构成资源量和水质的影响,对饮用水源不同程度造成污染和破坏,严重威胁着下游及周边人民群众的生存;生态移民也是在水资源脆弱地区对水源地生态破坏以及不合理利用造成饮用水源枯竭所致;另外,使用含磷化肥、有毒农药也严重影响着水源地水质。饮用水资源保护不力已影响到一个地区的生存和经济的可持续发展,而国家层面供水格局的战略调整的成败,实际上是对所调水资源保护的成败,而这仅靠地方性法率法规约束是不够的,迫切要求建立国家层面针对饮用水资源保护的法律约束,完善全国饮用水资源保护法规体系。

2、经济社会发展和人民生活水平提高等新形势变化,也迫切要求建立国家层面针对饮用水资源保护的法律约束

上世纪八十年代中期至九十年代中期,各省市相继出台了省级或市级人民政府颁布的饮用水源保护条例,随着新形势、新要求的较大变化,近年来,各省市县等来自不同层面建议出台或修改水源地保护条例或水源地保护管理条例和立法,以加强饮用水资源保护的提案、议案很多并逐步予以落实,如2008年6月上海市人大明确在1985年颁布实施、1990年修订过的《上海市黄浦江上游水源保护条例》基础上将上海市水源地保护条例列入2009年市人大立法计划;2008年10月在辽宁省十一届人民代表大会第一次会议上,抚顺市12名省人大代表提出的《关于全面建立省水源地大伙房水库周边及上游地区水源地保护补偿机制的议案》,被列为省人代会“一号议案”; 2008年7月呼和浩特市人大农业委员会召开《呼和浩特市饮用水水源地保护条例(草案)》总结会议;2008年8月临夏州召开《临夏回族自治州水源地保护管理条例》起草领导小组第一次协调会,将制定水源地保护管理条例;1995年颁布实施、1999年修订过的《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》对北京市的供水安全起到不可估量的作用;对南水北调、三峡水库的水源保护各相关省市相应颁布了地方性保护法规条例。全国经济社会发展和人民生活水平提高等对饮用水资源需求的新形势,也迫切要求建立国家层面针对饮用水资源保护的法律约束,完善全国饮用水资源保护法规体系。

二、建立全国饮用水资源保护法规的建议

鉴于上述涉及饮用水资源破坏和污染的状况,保护饮用水资源,为人民群众提供健康、安全、充足的饮用水已成了各级政府保障和改善民生建设和谐社会的要务。建议尽快出台国家层面的《全国饮用水资源保护法》,以强化对饮用水资源保护。饮用水资源保护内容应包括饮用水水源地保护、原水厂取水及饮用水输水线路,以及自来水出水等从水源地到自来水供应的全过程保护。在地方性和部门性已有法规的基础上,国家层面的饮用水资源保护法应在以下几方面强化其约束性。

1、科学划定水源地保护区,建立水源地供水安全综合保障系统

针对水源地的不同类型、影响供水水量水质的各种因素,进一步科学合理地划定水源地保护范围和等级。可将水源保护区范围按照水域功能和水源管理要求,划分为一、二、三级保护区,并按分级保护的地理界线,设置界桩、界碑等警示标志。明确不同级别保护区范围禁止的行为,研究建立一套行之有效的综合保护措施。包括在水源保护地及上游区域建立水质在线监测的水量水质监测计划、预报预警系统、污染联防体系、污染事故应急处理机制、经济补偿措施等,形成从原水、出厂水到管网水的水质过程动态监控体系,建立完善水污染预警预报和供水调度应急预案,提高抗风险能力,确保水源地供水安全。

2、强化水源地相关区域水污染防治,全面实施污染物总量控制

对影响水源地保护区范围的上游来水区域,在其水功能区水质整体全面达标的基础上,全面实施污染物总量控制,水源地供水安全才能从根本上得到保证。因此,除了在法律条款上禁止在所划定的饮用水源地保护区内建设有污染的任何项目,还要明确对影响到保护区的污染源进行有效治理,尤其对于与供水水源地直接相连的水功能区水质需重点关注。

3、建立保护区生态补偿机制,落实生态补偿专项经费

生态补偿机制是保证水源地保护区的区域经济社会可持续发展和人民生活水平提高的必要手段。建议国家建立生态补偿专项经费或基金,可直接以年度预算、转移支付方式补贴给水源地保护区范围内的相关乡镇县,并对乡镇县政府使用该经费进行全过程的监控,保证资金使用落实到具体保护项目的建设或受影响人员。对于因保护区建设而消减的水产养殖塘(含水面网箱养殖)和征用的农田,应给予为此失去经济收入的当地渔民和农户一定的经济补偿;也可用于对影响区开展绿色农业种植、农牧业废弃物处理资源化利用、节水灌溉和标准化种植或养殖等环境友好农业技术的企业和经营户实施经济奖励或提供免息、低息贷款等,发展种植业和水产养殖业有机结合的生态农业,结合生态农业的建立和推广,在实现农业面源污染减排的同时,为水源地保护区找到新的经济增长点。

4、明确责任主体,强化管理内容

对管理责任主体、主管部门、保护区范围人为活动限制、违法责任追究等进行明确。如对在保护区范围内禁止建设的项目予以取缔;对影响到饮用水资源的矿产资源开采作出明确规定,对破坏和污染饮用水资源的开发利用活动要一票否决;水能资源开发要严格遵守《中华人民共和国水法》的有关规定全面规划,统筹兼顾,优先解决饮用水的原则;对涉及到上下游、左右岸分水的区域,制定科学的水量分配方案和调度计划,尤其是在枯水年份,要充分体现首先满足城乡居民生活用水,兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要的原则,科学合理调度、调配向水源地的供水。

【九三学社中央人资环委调研成果,执笔人翟淑华(水利部太湖流域水资源保护局规划处处长,教授级高级工程师)】

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