熊丙奇：要慎重出台针对高中学科培训的监管政策

来源：财新网熊丙奇博客

作者：熊丙奇（21世纪教育研究院院长）

在日前召开的“2021-2022中国经济年会”上，中央财经委员会办公室副主任韩文秀表示，明年经济工作要“稳字当头，稳中求进”。韩文秀表示，各方要积极推出有利于经济稳定的政策，慎重出台有收缩效应的政策，政策发力要适当靠前。提高政策的针对性、操作性、管用性，抵御经济下行压力，坚持“六稳”稳得牢，“六保”保得住。他强调，不把长期目标短期化，系统目标碎片化，不把持久战打成突击战。加强统筹协调，避免把整体任务简单一分了之，更不能层层加码，导致基层难以承受。

在笔者看来，这同样适合当前的“双减”工作。“双减”是持久战而不是突击战，不能把长期目标短期化，要采取切实有效的措施，避免在实施过程中一到切、层层加码，既没有起到给学生减负的实效，还制造新的问题。“双减”是教育问题，但也需考虑经济问题，既要算教育账，也要算经济账，如果不算经济账，将会影响到“双减工作”的持续推进。

“双减”首先是教育问题，从教育角度看，社会公众都是欢迎给学生减负的，而同样从教育角度看，造成学生学业负担沉重的主要教育因素，是单一的教育评价体系，导致基础教育应试化、竞技化，学生和家长被裹挟进“提高一分，干掉千人”的分数竞争和焦虑之中。这是“双减”必须攻克的难题，但毋庸讳言，推进教育评价改革，是当前很难啃的“硬骨头”，就是赞成给学生减负的社会公众，也有很多并不支持打破“唯分数”、“唯升学”的教育评价改革，担心产生新的不公平、不公正问题。

而在教育评价体系难以进行实质性改革的背景下，家长就有提高孩子分数的“教育需求”，而如何满足家长的这一需求，就不但要算教育账，还要算经济账了。

以前，这是由校外培训机构满足，而校外培训机构在逐利资本的驱动下，既加剧家长的培训焦虑，又增加学生的培训负担和家庭的培训开支。虽然校外学科类培训机构的产值估计达到上万亿，创造了上千万的就业岗位，但是，这一行业并不被认可，被质疑是在进行焦虑营销，牺牲学生的身心健康。

从严监管校外培训机构，压减校外培训机构的规模，由此得到广泛支持。但是，需要算两笔基本的经济账。

第一笔是，如果关停所有校外学科类培训机构，由学校教育来满足学生和家长的需求，需要多少财政经费投入？

治理校外培训机构，疏导学生家长的校外培训需求，从学校教育层面看，需要学校提高课堂教学质量、推进课后服务全覆盖、启动晚间的学科辅导以及节假日、寒暑假的托管服务，这每一项任务都需要经费。经费要么来自财政拨款，要么由家长承担，保守测算，如果由财政拨款，做好以上这些工作，至少需要5000亿财政投入（根据全国教育事业发展统计公报，2020每年我国义务教育在校生1.56亿人，以每生课后服务、学科辅导、假期托管服务经费3000元测算），而如果由家长承担，不但会被质疑是加重家长的负担，还会出现学校强制乱收费、家长对课后服务、假期托管服务不满等诸多问题。

可以说，有无持续的有保障的财政投入，将直接影响“双减”后课后服务、假期托管服务的质量和家长的满意度，但这么大笔的财政投入，在一些地方可能根本拿不出来，于是可能出现课后服务形同虚设，托管服务难以为继的局面。在这种情况下，有培训需求的家长，就会选择请私教，学科类培训走向地下和家庭之中。

第二笔是，家长的培训需求依旧旺盛，学科类培训转到地下，可能造成的税收损失。

这其中其实也包含教育账和经济账，从教育账角度，校外培训不过是变了一个方式，从公开、合法转到不公开、不合法，学生的培训负担和家庭的培训支出并没有有效减少，还承担进行“非法培训”的心理压力。从经济账角度，以前培训机构合法经营，上缴税收，还带动商场等实体店的经营消费，而转到地下后，将培训变为私下交易，不但没有税收，还会出现地下培训的安全隐患问题，增加治理成本。

算教育账和算经济账，可以得到两个基本结论：

其一，治理校外学科类培训机构，要基于当前教育评价体系的现实，应治理的是培训机构过度逐利，而不是让所有学科类培训机构都关停。“双减”意见明确的治理思路，是正确的，即义务教育阶段的学科类培训机构统一登记为非营利性机构，严禁进行资本化运作。这主要是限制资本进入义务教育阶段的学科类培训机构。但在具体落实“双减”意见时，一些地方出现加码的问题，不但要求义务教育阶段的学科类培训机构“营改非”，还制定远低于市场价格的政府指导定价。

其二，不能将教培行业“非法化”，允许有合法资质的校外培训机构合法经营，才能既算好教育账又算好经济账。不论学校教育怎么提高教育质量，学生还是会有差异化需求的，校外培训机构作为学校教育补充的作用，恰恰可以满足不同受教育者的不同需求。另外，公开、合法的校外培训机构，只要规范经营，不过度逐利，既可给国家上缴税收，又可以创造就业机会，还可以满足部分学生的教育培训需求，这应成为治理校外学科类培训机构时坚守的理性思维。

目前看来，有一些地方以短期内清零学科类培训机构为治理目标，这是将长期任务短期化，不但会造成大量员工失业、机构退费纠纷，影响地方经济发展，更重要的是，并没有就此减轻学生的学业负担，极可能出现学校压力大、财政压力大、学生学业压力大，而地下培训蔓延的问题。

对此，有两条建议：

一是对义务教育阶段的学科类培训机构“营改非”，确定合理的政府指导定价。“营改非”已经禁止进行资本化运作，因此政府指导定价主要目的是限制机构天价收费，政府指导定价不能让机构无法正常经营。过低的政府指导定价只会出现两种结果，一是机构关闭、退出；二是违规经营。

二是慎重出台针对高中学科培训的监管政策。“双减”重点应聚焦减轻义务教育阶段学生的学业负担和校外培训负担，不能还没有治理好这一问题，就扩大到将高中学科类培训机构纳入一并治理。高中教育属于非义务教育，对高中学科培训机构采取和义务教育阶段学科类培训机构一样的监管方式，意味着高中学校教育也要采取和义务教育一样的疏导措施，包括推进高中均衡发展、开展高中课后服务、晚间（以及节假日、寒暑假）学科辅导、否则，面临高考升学竞争的家长不会轻易躺平。而对高中学科类培训机构的一并治理，无疑具有收缩效应，会加快学科类培训机构的离场，更多从业人员失业，与此同时，培训走到地下。不管算教育账，还是算经济账，都算不过来。