从“全员招商”到“全员化债”：还债时代来了，基层干部有多难？

早些年，很多地方政府工作当中有一个很热的词，叫做全员招商。简单来讲，不只是商务局、招商局的工作人员要出去找项目、拉企业，各个部门、各个乡镇的干部，都有招商引资的任务指标。不管是文教、卫健还是乡镇普通办事人员，都要想办法找客商、谈投资，把企业引进本地，带动地方GDP增长，扩大财政的税源。

那时候整个地方的工作重心很明确：想尽一切办法把项目引进来，把投资做上去。大家普遍相信，只要企业来了、项目落地了，税收自然就会增加，城市建设、民生投入的钱也就有了来源。

但是最近两年，一个新的说法开始在基层流传：很多地方的工作重心，正在悄悄从过去的“全员招商”转向全员化债。

这里先要做一个概念说明。所谓“全员化债”并不是正式的官方政策名词，它是基层一线总结出来的一种工作现象。意思就是化解地方债务不再只是财政部门单独的工作，很多业务部门、乡镇街道的干部，也要参与到债务风险化解的各项任务当中。

并不是说每一个普通公务员都要自己掏钱去还债，网上部分夸张的解读是不准确的。更多的是工作任务、考核导向发生了改变：债务化解成为一项优先级很高的硬性考核内容，分解到各个单位，各个岗位都要配合落实开源节流、盘活资产、争取资金、严控新增债务的各项工作。

很多普通人并不了解基层真实的工作状态。今天就用大白话，梳理从全员招商走到化债阶段背后发生了什么变化，基层干部现在面对哪些现实难题，同时客观看待地方化解债务这项工作的意义，以及化债过程当中如何平衡发展和防风险之间的关系。

一、回望全员招商的年代：曾经的发展逻辑是什么

大概二十年前一直到前几年，招商引资几乎是不少市县最重要的工作抓手。

对于很多普通地级市、县城来说，自身原有产业基础比较薄弱。想要修马路、建公园、扩建学校医院，提升城市面貌，单纯依靠本地原生企业产生的税收往往不够。所以地方很希望外来企业过来投资建厂，项目落地之后，一方面可以带来就业岗位，另一方面每年持续贡献税收，扩充本地的财政盘子。

于是就出现了全员招商的模式。除了专门的招商队伍之外，很多机关单位都分配有招商考核任务。干部出差跑展会、拜访外地企业朋友、发动亲友介绍客商，成为很常见的工作内容。年终考核的时候，招商引资引进多少项目、多少投资额，是衡量部门和干部工作成效非常重要的指标。

不可否认，全员招商在特定历史阶段，确实发挥过积极的作用。不少县城靠着外来项目，建起了工业园区，老百姓在家门口就能够找到工作，城市基础设施也快速完善起来。

但是这套模式时间久了，慢慢也暴露出一些问题。

第一，为了把企业引进来，部分地方给出了很高的优惠条件。低价供地、大额财政补贴、税费减免，各种政策全部用上。有些项目看着投资额很大，实际带来的税收并没有预期那么高。少数招商过来的企业本身质量一般，经营几年之后就陷入经营困难，并没有形成稳定的税源。

第二，不少地方急于做大建设，在财政收入有限的情况下，通过各类平台公司举债融资。借钱用来修路、搞园区基建、改造城市，希望等以后招商项目产生税收之后，再慢慢把债务还上。很多债务就是在大建设、大招商的阶段逐步累积起来的。原本设想的“项目来了，税收上涨，偿还债务”的理想闭环，并没有全部实现。

第三，考核压力全部压在招商指标上面，容易出现重数量轻质量的倾向。有的地方为了完成招商任务，对项目的可行性、未来收益评估不够严谨，只求项目尽快落地。

等到外部经济环境发生变化，企业投资意愿下降，土地出让收入随之回落之后，过去累积的债务压力就逐步显现出来。这个时候，工作的重心自然而然就要发生调整：过去优先想怎么把盘子做大，现在首先要守住风险底线，把存量债务稳妥化解掉。于是就出现了从全员招商向全员参与化债转变的客观现象。

二、厘清概念：什么叫全员化债，千万不要被网络夸张说法误导

网上流传不少文章，渲染所有基层干部要自己出钱还债，普通公务员要摊派债务任务，这种说法其实是不符合实际情况的。这里很有必要把概念讲清楚，避免以讹传讹。

首先，不存在政策要求干部个人掏钱偿还地方政府债务的规定。政府的债务属于政府主体的负债，不会转嫁成为干部个人的私人债务。

所谓的“全员化债”，本质上是任务导向和考核重心的转移。

过去年终考核，招商引资、固定资产投资权重很高；现在很多市县的考核体系里面，债务风险化解、严控新增隐性债务、财政收支平衡的权重明显提升。不再仅仅是财政局一个部门的责任，各个部门都要结合自己的业务配合做好相关工作，主要包含下面几类工作内容：

第一，盘活本单位闲置的国有资产资源。各个机关、乡镇都有一些闲置房产、场地、设备、广告牌位、集体山林水面这类国有、集体资产。各个部门要梳理清楚家底，可以对外出租、转让的资产尽快盘活，争取产生更多的收益，收益上交财政之后，可以用来统筹安排还债。这是很多基层干部接触最多的一项化债相关工作。

第二，严控新增项目，把非必要支出压下来。各个单位申报新建工程、购置设备、开展各类活动的时候，审核变得更加严格。没有落实资金来源的项目原则上不再上马。各个部门都要树立过紧日子的思想，压缩一般性公务开支，节约出来的财力优先保障刚性民生支出，同时统筹用于债务化解。

第三，积极向上争取各类政策资金、专项债额度。各个业务部门结合自己的行业职能，整理储备符合条件的项目，申报上级的补助资金，争取政策支持，拓宽本地的资金来源。

第四，管好下属平台公司，杜绝随意新增负债。各个主管部门要监督下属国企、平台公司，严禁变相新增隐性债务，规范项目投融资行为。

第五，乡镇层面，还要加大国有资源、集体资源的盘活力度，管好本级的收支，防范乡镇一级出现新的债务风险。

简单总结一下：全员参与化债，是各个部门共同落实开源节流、盘活资产、严控举债的工作，不是让干部个人拿钱填窟窿。网络上一些比较极端的传言，大家要学会辨别。

当然，考核权重调整之后，实实在在的工作压力传导到基层，这也是客观存在的现实。

三、转向化债之后，基层干部面临哪些现实的难处

很多人对基层干部的印象，还停留在过去大搞建设、到处跑招商的阶段。现在工作重心调整，基层的日常工作场景已经发生很大变化。基层干部现在的压力，主要来自几个方面。

第一，一边要防债务风险，一边还要稳发展，两头都不能放

现在地方面对一个很现实的矛盾：一方面债务风险要守住，不能随便借钱搞建设；另一方面本地经济还是要继续发展，招商引资、产业培育、民生改善的任务并没有取消。

也就是说，过去可以靠融资借钱推进的很多事情，现在这条路收紧了。想要上一个项目，首先要看钱从哪里来，不能再靠举债先干再说。

对于乡镇和县一级干部来说，招商引资的任务并没有完全消失，只是招商的逻辑变了。以前招商可以给出各种财政补贴、土地优惠，现在财政财力收紧，各类补贴政策变得更加谨慎。想要吸引企业过来，更多只能靠营商环境、配套服务。招商的难度比以前更大。

于是就形成一个现状：既要想办法引进好的产业增加税源，从根源提高财政收入；同时又要牢牢守住债务红线，不能新增违规债务。等于两道考题要同时答好，平衡的难度不小。

第二，过紧日子背景之下，各项经费收紧，干事的资源变少

很多普通的业务部门能够支配的经费相比以前有所压缩。一些过去常规开展的活动、改造项目，现在就要重新评估必要性。非刚性的支出优先砍掉。

举一个很简单的例子。以前乡镇想要改善一个社区的环境、维修一条乡间小路，只要项目立项之后，经费很快就可以安排。现在每一笔钱都要优先保工资、保运转、保基本民生，剩下的财力才能够安排建设类项目。很多想干的实事，因为财力有限只能往后暂缓。

不少基层干部会有一种感受：想做事，但是手里可以调动的资源变少了。不是不想干事，而是钱的约束变得很强。很多工作只能量力而行。群众的诉求是客观存在的，但是财政拿不出充足资金全部立刻落地，干部夹在中间解释安抚的工作量就会增加很多。

第三，盘活资产这项工作，看着简单，实际推进阻力不小

盘活闲置国有资产是增加本级财力非常重要的手段，也是很多部门分配到的重点任务。但是真正落地的时候并不轻松。

有些老的房产场地，权属关系很复杂，历史遗留问题很多，产权理清楚就要花费大量时间。有的资产位置偏僻，本身市场价值很低，对外出租、转让很难找到承租方；还有部分集体资产，涉及村民的利益，对外处置的时候要征求村民意见，协调沟通工作量非常大。

上级会下达盘活资产的工作目标，基层干部就要挨个梳理、对接谈判、走招投标流程。但是资产能不能租出去、能租到什么价格，并不完全靠主观努力，还要看市场行情。如果市场本身需求低迷，就算做了很多工作，收益依旧达不到预期。任务目标和市场现实之间的落差，就形成了工作压力。

第四，多重考核叠加，日常事务更加繁杂

基层本身的事务本来就很杂：乡村振兴、安全生产、信访维稳、防灾防汛、民生服务，一大堆常态化的工作要完成。在这些原有工作的基础之上，又增加了债务风险排查、资产梳理、财政支出管控这一类新的重点任务。

很多干部白天要处理群众来访、下乡开展业务，晚上还要整理各类资产台账、填报债务排查报表，参加各类风险研判会议。任务总量变大之后，加班就变成比较常见的情况。

同时现在问责机制更加严格，如果出现违规新增隐性债务的情况，相关责任人要承担责任。这就意味着在审批项目、签订各类合作协议的时候，每一个环节都要更加小心谨慎，反复核对政策红线，避免踩线。做事的容错空间相比以前有所收窄。

第五，思想层面的变化：干事的心态变得更加保守

在大建设时期，整体的氛围是鼓励大胆干事，很多项目允许边干边完善。现在债务风险是底线红线，各级反复强调严禁违规举债。部分基层干部慢慢出现一种心态：宁可少做事，也不要做错事。

遇到一些创新性的项目，首先先评估风险。一旦项目资金来源不是十分明确，很多时候就倾向于暂缓推进。客观来讲，这种谨慎有利于防范新增债务，但是也会在一定程度上考验地方干部主动谋划项目的积极性。如何做到既守住风险底线，又保持干事创业的劲头，是现在需要解决的一道现实课题。

四、理性看待化债：它不是简单的收缩，是地方发展模式的一次转型

从全员招商到全员参与化债，并不是意味着不再搞发展了，本质上是地方经济发展模式的一次重大调整。

过去的模式，可以概括成“举债搞基建，基建带动土地和招商，再用未来的收益偿还债务”。这套模式在中国城镇化快速推进阶段发挥了巨大作用，城市面貌、农村基础设施快速升级。但是这套模式有一个前提条件：土地、产业的收益要能够持续覆盖债务成本。当外部条件发生改变之后，原有模式就难以为继。

现在推进债务化解，核心目标，就是逐步把过去累积的存量风险降下来，同时改掉过去随意举债上项目的习惯，让财政的收支回归更加可持续的状态。

首先要明确一点，化债不是不搞建设，而是有多少钱办多少事。优先保障工资发放、教育医疗养老这类刚性民生支出。可以落地的项目优先选择有稳定资金来源的，不再靠盲目借钱铺摊子。

其次，化解债务最根本的出路，还是做大税源。债务只是过去留下的存量问题，如果本地的产业税收上不去，单纯靠压缩开支、变卖资产，只能解决短期问题。盘活资产、节约经费属于节流，真正的治本之策还是开源，也就是培育本地产业，做好招商引资，壮大财政收入的基本盘。

所以现在的招商跟早年的全员招商已经不一样。不再比拼谁引进的项目投资额更大，而是更加看重项目的质量，看重企业能不能实实在在产生税收、带动就业。各地招商越来越理性，不再轻易给出大额财政补贴，更加看重营商环境的软实力。节流用来短期缓解压力，产业增收才是长期破局的关键。

同时中央层面也出台了一系列化债支持政策，包括发行地方政府置换债券、统筹转移支付资金，帮助市县缓释债务压力，并不是全部压力都交给基层自己去扛。上级的政策支持，是地方稳妥推进化债很重要的外部条件。

五、化债背景之下，当前亟待处理好的几个现实问题

债务化解是一个中长期的过程，不可能短期一蹴而就，在推进的过程当中，也要尽量规避一些现实问题，减少负面的影响。

第一，要区分清楚考核导向，避免任务简单层层加码。

债务风险化解是重要工作，但是各项任务在向下分解的时候，应当充分考虑各个地方不同的基础条件。每个县的资产资源不一样，产业基础不一样，不能简单用同一套指标往下压。盘活资产不能搞运动式任务，有些资产市场条件不好，强行处置反而容易造成国有资产低价流失，得不偿失。制定目标的时候，要兼顾本地市场的客观实际。

第二，要平衡好“过紧日子”和“保障民生实事”之间的关系。

压缩开支不等于民生投入的缩减。过紧日子主要是压减非必要的行政开支、低效的建设项目。对于群众关心的道路维修、水利设施、养老教育医疗这些刚性民生需求，还是应当尽量予以保障。不能为了还债，把该办的民生实事全部停下来，损害普通老百姓的切身利益。

第三，保护基层干部干事创业的积极性，完善容错机制。

红线要守住，但是干事的劲头也要保护。现在财政约束收紧之后，很多干部做事顾虑变多。需要明确政策边界，分清什么属于违规举债，什么属于正常合规的项目建设。对于干部在合规框架之内主动谋划产业、招商引资、推进民生项目的行为，应当给予鼓励，避免出现“多干多错、少干少错”的消极心态。

第四，招商引资仍然不能放弃，只是思路要转变。

节流只能解一时之急，想要真正走出债务压力，核心还是产业。地方要把更多精力放在优化营商环境上面，降低制度性的交易成本，吸引优质企业落地，培育本土特色产业，持续扩大税源。只有财政收入稳步增长之后，债务化解才会拥有坚实的基础。

六、普通人该如何看懂这一轮转变

对于普通老百姓来说，看到各地工作重心从招商转向化债，不用过度焦虑。

简单直白的说，过去那种大规模借钱铺摊子搞大建设的时代已经过去了。以后城市建设不会再一味追求大干快上。很多重大工程项目的节奏可能会有所放缓，上马新项目会变得更加谨慎。但这不代表城市不再发展，而是发展的方式变得更加务实，更加看重财政可持续性。

大家会感受到的直观变化：地方政府会更加重视现有国有资产的运营；非必要的形象工程会明显变少；政府花钱会更加精打细算；招商引资不再靠大额补贴“砸项目”，更多比拼服务和营商环境。

化解地方债务，最终的目的，是让地方财政能够长期健康运转，更好保障教育、医疗、养老、基础设施这些民生事项。短期会有阵痛，长期是有利于整个社会稳定发展的一件大事。

结尾总结

从“全员招商”走到“全员参与化债”，这不仅仅是一句网络流行的说法，更是时代环境变化带来地方工作逻辑的重大切换。

全员招商对应城镇化快速扩张的阶段，大家努力引进项目、做大投资，快速补齐各地的基础设施短板。而全员化债，是进入新阶段之后，防范财政风险、追求高质量发展的必然选择。我们一定要分清事实：不存在让基层干部个人掏钱还债的政策，压力更多体现在考核导向、工作任务、财政约束上面。

对于基层干部而言，现在处在一个比较为难的位置：一方面要守住债务的红线，坚持过紧日子；另一方面依然要抓好产业发展、招商引资、办好各类民生实事。节流是手段，开源壮大本地财政税源，才是化解债务最根本的出路。

化解债务是一场持久战，离不开上级政策的有力支持，也需要各地把握好防风险和稳增长之间的平衡，既守住底线，又保护好干事创业的活力，最终实现地方财政的良性可持续运转。

话题讨论：你所在的地方，能不能感受到政府花钱更加谨慎的变化？你觉得在化债的大背景之下，地方发展重点应该放在盘活存量资产上面，还是继续加大招商引资培育产业？欢迎在评论区留下你的看法。喜欢民生深度内容，可以点赞关注账号，后续持续分享对社会经济现象的观察思考。