“层层加码”如何杀死改革？权力免责，成本转嫁是民心流失的开始

为什么改革总是在中途就停止了呢？主要看这个事情

很多改革并不是因为走错了路而失败了，在最开始的时候就出问题了——那就是规则是否只对普通人的行为进行限制。

如果基层考核越来越严格、手续越来越多、生活费用越来越高，但是掌握资源和权力的人可以避开这些限制，并且还能获得更多的利益的话，那么即使改革声势浩大也无法长久下去了。

老百姓并不是不喜欢规矩。人们所厌恶的是同样的事情用不同的尺度来衡量。

2024年的时候，河北省三河市曾经因为一份《城市规划建设管理导则》而引起过争论。除了国际和国内连锁品牌的商户之外，其他商户的广告牌匾不得用红色或者蓝色作为底色，并且不能出现任何与之相关的文字。之后又有一千八百多个门头要换上新的颜色了。

有的商家刚刚花费了几万元进行装修，就被告知要拆除重新装修。决策者的决定只影响到小商户的成本。之后，当时的市委主要领导被撤职查办了，但是商户们已经遭受的损失应该由谁来赔偿的问题依然存在。

该类行为问题不只在于规定的合理性与否，在于决策成本与执行成本相差悬殊。制定规则的人不需要为自己的决定付出什么代价，而普通的经营者则需要自己掏腰包来弥补损失。这样做的结果就是把基层、小商贩当作实验对象了。

类似的例子很多。

上级提出要对重点地区实行限电、节约能源，但是到了下面就变成了全境限电；上级要求提供三项主要文件，基层又增加了八项，并且需要社区和街道盖章确认。本来是为了提高效率而出台的一些政策，在经过各级政府层层叠加之后反而成了新的负担。

因此基层干部要接受更多的督查、普通老百姓也要办理更多的证件，但是真正应该承担起责任的地方并没有发生改变。有人开玩笑说，要想反对一件事情的话，那就把它做到百分之百吧。

为什么会出现这样的结果呢？因为要改变普通人的行为只要发出通知、设定目标、进行考核就可以了。但是涉及到部门权限、利益分配以及权力监督的时候，阻力就马上增大了。

有些部门拖延不办，有的设立繁杂的手续，有的把责任推到基层去。压力逐级传递下去，本应做出改变的人与组织却没有动弹。

历史上也曾经出现过类似的教训。

明朝万历年间，张居正在推行土地清丈、一条鞭法等措施来改善土地及赋税的分配情况。这些政策本身是有现实意义的，但是改革能不能持续下去，并不是由制度的设计决定的，而是要看推动改革的人有没有意愿去接受相同的限制。

张居正生前的生活排场以及家庭财产问题一直都有争论。他在世的时候就被抄家了，相关的财产账目也使人们对他的个人品德产生了更多的质疑。不管后来传出去的具体数据有没有被夸大，公众所看到的矛盾是十分明显的：一方面要限制社会，另一方面改革推进者的自己却过着高规格的生活。

这样就会对政策信誉造成伤害。政策制定者能够说明改革的理由，但是很难通过解释来缩小权力与利益之间的差距。人们关心的是，哪些人要听从命令，而哪些人则不受约束。

张居正去世之后，新政策很快就遭到了人们的抵制，在其中固然存在政治上的争斗因素，但是个人形象和政策措施之间存在的矛盾也使得这项政策很难得到民众的支持。

商鞅变法的经验也可以作为参考。秦国有着权贵享受特权的传统，在商鞅实行新政之后，太子违反了法律，并且不能够直接对太子进行处罚，但是他的老师公子虔被治罪了，相关的责任人都受到了牵连。

这件事情的意义并不仅限于处罚，它还告诉人们：地位高的人并不等于就可以不受任何规则的约束。商鞅的方法有很大的风险并且具有强制性，在改革刚开始的时候就发出了一个非常清楚的信息，新制定的法令并不是为了限制普通人而设的。

在现实生活中，能够建立起信任关系的改革也应当包含这样的自我约束。

湖南省某县市场监督管理局在专项行动自查时，主动交代了16名执法人员向商户索要好处费的问题。之后县政府并没有袒护他们，而是对他们进行了撤职和调动岗位的处分，并且要求他们归还红包礼金。

该种方式被重视的原因是它改变了传统的责任分配方式，并非只是让商家配合检查或者要求基层人员完成工作量，而是在此之前就解决好执法人员本身存在的问题。

但是类似的例子并不是很多。当改革进入到深水区的时候，各种各样的部门利益、行业利益以及地方利益相互交错在一起，有利可图的事情很容易就被争夺了，而没有好处的工作就只能被推来推去。

养老金并轨、延迟退休等问题也使人们对改革的成本如何分担产生了更多的关注。据资料介绍，机关事业单位退休人员每月平均领取的养老金是6243元，而企业退休职工则是3271元，两者的差距达到将近一倍。延迟退休政策实施之后，产业工人的担忧主要是因为身体状况以及家庭照顾问题，而坐在办公室里的人所承受的压力就大不相同了。

当改革的成本总是首先落在收入低、谈判能力弱的人身上，而改革的好处却很容易被拥有更多资源的人所享受的时候，公众就会问了：这个政策究竟改变的是什么东西，又是怎样去改变某个人的呢？

到2025年底为止，全国共查处了14万多个形式主义、官僚主义的问题案件。该数据表明，层层加码、互相推脱以及权力滥用等现象并不少见。那么最重要的事情就是看是否能把责任归结于制定规则、分配资源以及享有特权的人身上。

当政策出台的时候，人们应该首先考虑的问题就是：这次改革所付出的代价最终会由谁来承担？