未来5年造车顶层规划出炉

2026.09.11

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作者 |第一财经 葛慧

9月10日，工业和信息化部等九部门联合印发《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》（下称“规划”），规划提出到2030年新能源乘用车销量占比达到70%、商用车达到40%，具备自动驾驶功能的汽车实现规模应用等目标。

第一财经记者注意到，与“十四五”时期以渗透率达标为核心的考核体系相比，“十五五”规划的量化指标更多、覆盖面更广。规划提出，全员劳动生产率较2025年提升15%，培育形成若干家进入全球销量前十的整车企业和全球百强零部件企业，搭载自动驾驶系统车辆的安全性能大幅超过人类驾驶员。规划还对行业治理体系进行了全新部署，产能预警首次写入规划，兼并重组提上日程。

产能预警首次写入规划

规划明确提出“加强产能预警调控”，要求严格执行《汽车产业投资管理规定》等产业政策，严格新建独立新能源汽车企业项目条件，加大汽车企业依法兼并重组和跨区域整合力度，深入推进汽车生产企业集团化管理改革，通过市场化法治化方式推动落后低效产能有序退出，提升行业整体产能利用水平。加强动力电池产能预警和调控管理。

将“产能预警调控”写入产业发展规划，这一表述背后是行业产能利用率的持续承压。国家统计局数据显示，2026年一季度汽车制造业产能利用率进一步滑落至约70.3%，第二季度环比略有回升至70.8%。按照制造业通常以75%作为产能利用率健康线的标准，当前行业整体已处于警戒区间以下。

工信部副部长辛国斌在8月的国新办发布会上明确表示，要“推进汽车企业生产资质集团化管理改革，优化产业布局”。

乘联分会负责人崔东树向第一财经表示，产能预警调控，是当前汽车产业高质量发展的关键抓手。一方面严格落实汽车投资管理规定，抬高新建独立车企准入门槛，从源头遏制盲目上新项目、重复建设。另一方面鼓励兼并重组与跨区域整合，推动集团化管理改革，依靠市场化、法治化手段出清低效落后产能，改善整车产能利用率。

与此同时，规划还专门提及“加强动力电池产能预警和调控管理”，将产能调控的覆盖范围从整车延伸至核心零部件环节。

崔东树表示，过去电池行业曾出现阶段性产能过剩，价格剧烈波动，拖累企业盈利。这套调控思路，不是限制合理扩产，而是提前预警、引导产能和市场需求匹配。整车与电池双向调控，有助于稳住产业投资节奏，避免恶性价格战，保障行业有序竞争，支撑新能源汽车产业长期稳健发展。

准入收紧：从产品上市到企业资质

规划明确要求健全准入及使用管理体系，比如完善机动车生产、L2及L3以上驾驶系统等准入要求；健全新技术、新材料、新工艺应用评估和管理制度；探索对关键系统和零部件、小批量生产的道路机动车辆实施特别的产品准入程序等。

辛国斌在上述发布会上指出，当前一些“激进式”创新设计未经充分实验验证就装车应用，出现了个别引发社会关注的汽车产品质量和自动驾驶安全事件。为了应对当前产业发展阶段面临的问题和挑战，相关部门将加强完善行业治理，加强产品创新设计准入审查和测试验证管理，严禁未经充分测试验证的产品进入市场。加大产品生产一致性监督检查力度，切实维护好消费者的合法权益，进一步规范好产业竞争秩序。

在自动驾驶领域，准入管理的制度建设正在加速推进。

2026年7月，《智能网联汽车 自动驾驶系统安全要求》强制性国家标准获批发布，拟于2027年7月1日起实施。2026年8月，道路交通安全法修订草案首次设置“自动驾驶汽车的特别规定”专章，提出自动驾驶功能激活时发生交通违法，由生产企业、进口企业接受处理。这意味着自动驾驶车辆从产品准入到上路通行再到事故责任，正在形成一套独立于传统机动车的管理链条。

市场秩序整治：从价格合规到账期管理

近年来，汽车企业的利润率持续走低。

中汽协数据显示，2026年上半年我国汽车制造业营收5.19万亿元，同比增长1.8%；利润总额仅1953.5亿元，同比下滑19.5%，营收利润率降至3.8%。在总量微增背景下，国内车市由增量博弈转入存量博弈，头部车企普遍面临“增收不增利”的处境。

规划对市场秩序的着墨集中在“维护健康有序市场环境”部分，提出强化反垄断、反不正当竞争和价格执法司法，加强质量监督检查、缺陷调查和产品一致性监督检查力度，规范地方通过违规提供财政补贴、税费优惠、土地优惠等进行不当招商引资行为。规范行业数据信息发布和企业账款支付，加强网络乱象整治，优化产业发展生态。

这些条款并非停留在规划文本层面。

2026年2月12日，市场监管总局发布《汽车行业价格行为合规指南》，28条细则直击价格战背后的串通定价、低于成本销售等行为。

2026年6月11日，工业和信息化部、市场监管总局对涉嫌存在非理性竞争行为的汽车生产企业进行约谈提醒，要求企业加强价格合规建设，强化产品质量管控，切实保护消费者合法权益，共同维护优质优价、良性竞争的市场秩序。

9月7日，工业和信息化部办公厅、市场监督总局办公厅联合发布《关于推动汽车企业规范供应商账款支付优化账期管理的通知》，这是国家层面首个面向行业领域的账期管理文件，旨在推动汽车企业规范采购货物、工程、服务等账款支付，努力构建公平公正、诚实守信、互利共赢的整车—零部件合作关系，促进汽车产业高质量发展。

政策转向：从激励扩张到约束存量

结合近期的一系列举措和官方回应来看，“十五五”规划在行业治理层面的政策逻辑可以概括为：以产能预警和兼并重组控制增量、淘汰存量，以准入收紧和测试验证管理提高产品质量门槛，以价格执法和竞争秩序整治压缩低效竞争空间。三个方向共同指向一个目标——提升行业集中度和产能利用水平。

这一治理思路的转向有其现实基础。

“十四五”期间，我国新能源汽车年销量从136.7万辆增加1649万辆，在汽车新车销售中的占比从5.4%提高到47.9%。同时产业体系日趋完善，整车集成、动力电池、激光雷达等技术水平已经跻身世界前列，新能源汽车、动力电池及关键材料产量占到全球的70%以上。

今年还有一个标志性的事件是，根据中国汽车流通协会发布的数据，今年6月二手车交易量首次超过新车零售量。

新车市场规模的快速扩张阶段接近尾声，行业的主要矛盾从“有没有足够的产能”转向“产能是否有效、竞争是否有序”。规划提出“全员劳动生产率较2025年提升15%”，这一指标衡量的是人均产出效率，与产能利用率和行业集中度直接相关，实际上为治理措施设定了一个可检验的结果标准。

专家解读：智算基础设施、芯片良率和跨生态安全规则需要同步跟进

崔东树向记者表示，汽车是人工智能从数字世界走向物理世界的重要载体，其规模化落地可牵引芯片、传感器、软件等全链条协同。他同时提示了智算能力、车端AI及跨生态互联方面的短板与瓶颈。在产业规模快速扩张的同时，智算基础设施、芯片良率和跨生态安全规则需要同步跟进。

崔东树提出，我国的产业优势数据包括：L2及以上智能驾驶渗透率已突破70%，完成了大规模产业验证；智能汽车与具身机器人的核心技术重合度超过70%，覆盖感知、决策、执行、软件四层架构；千万级年产量带来的规模效应，有助于快速摊薄核心部件成本。这些条件使汽车在AI物理世界落地中占据先发位置。

在智算能力方面，崔东树提出，制造企业普遍面临AI应用“不敢用、用不起”的困境，数据闭环尚未形成，训练样本供给不足。对此，他建议采取“公有+自有”协同路径。具体而言，公有平台承担通用模型训练与共性数据服务，企业自有设施聚焦差异化场景调优，通过统一接口标准实现算力弹性调度与数据安全隔离。

车端AI深化与跨生态互联方面，崔东树还列举了三项技术瓶颈。单芯片承载座舱与智驾双高负载时，算力隔离与安全证据链尚不完善；高算力芯片良率仅为40%至50%，量产风险较高；跨生态互联仍处于“规则自动化”阶段，生态割裂与数据孤岛并存。

崔东树提出，应加快制定云云互联、设备数据模型等七项急需标准，构建端管云一体化信息安全防护体系与跨域统一身份认证机制，并强化数据全生命周期隐私保护。

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