最新案例：税局风险预警期间对企业开票额度调减为零被法院判决违法撤销！

编者按：以票管税仍是当前税收征管的重要手段，停票、限票、调降发票额度等措施直接关乎企业经营命脉。实践中，许多税务机关在税收大数据风险报警后，仅在初步核阶段便对企业采取“一刀切”的停票限票措施，企业往往陷入“无法开票、经营停滞、维权缓慢”的困境。2026年4月，盘锦市中级人民法院作出（2026）辽11行终16号终审判决，认定税务机关在风险预警阶段将企业发票授信额度“降为零”的行为违反法定程序且明显不当，依法判决撤销。其裁判思路对于同类案件中的企业维权具有参考价值。本文从基本案情、争议焦点与裁判规则、法院裁判规则的法律适用路径与制度缺位、对各方的启示四个方面展开分析。

01

案情与救济历程

2024年1月25日，税务机关风险管理系统推送风险提示，显示某甲公司涉嫌虚开人力资源发票列支成本。主管税务机关经核查后，认为企业存在涉嫌虚开风险，遂依据《发票管理办法实施细则》第十八条，于2024年3月1日将该公司发票授信额度调减为零，限制其开票，并于事后电话通知企业财务负责人。

发票额度被调减为零，直接导致企业完全丧失开票能力，经营陷入全面停滞。本案有三个事实细节对后续裁判产生了关键影响：调减依据是“涉嫌虚开风险”提示而非经稽查确认的违法事实，企业并无违法违规记录；税务机关未履行事前告知陈述申辩权的程序义务，仅在决定生效后电话通知；税务机关直接将额度调减为零，未考虑风险提示、约谈、限定限额等梯度性措施。

企业不服，于2024年3月5日申请行政复议并提出赔偿请求，复议机关于2024年6月3日维持停票行为。企业仍不服，提起行政诉讼。一审法院认为，企业虽存在税务风险但并无违法记录，主管税务机关将发票额度降为零直接剥夺了企业经营资格，明显不当；且作出决定前未履行告知陈述申辩权的法定义务，程序违法。据此判决撤销停票行为及复议决定，责令重新作出；同时因企业未提供证明损失数额的有效证据，驳回其赔偿请求。

主管税务机关和复议机关均不服，提起上诉。2026年4月15日，盘锦市中级人民法院作出（2026）辽11行终16号行政判决，驳回上诉，维持原判。

从2024年3月停票到2026年4月终审，本案历时两年多。实践中发票被核减、被停票的案例大量存在，但企业能够胜诉的并不多见，本案确立的裁判规则值得深入分析。

02

争议焦点与法院裁判

本案存在两个争议焦点：一是程序角度：税务机关调减发票额度为零的行为是否违反法定程序；二是实体角度：仅有风险提示、无违法证据的情况下，将发票额度调减为零是否明显不当。

（一）程序争议：调减行为的性质认定与告知义务履行

税务机关主张，限制开票系日常管理行为，非行政处罚或行政强制，不适用事前告知程序。其已电话告知企业决定及理由，企业可在调整后申请核实风险、恢复额度，但企业直接申请复议和诉讼，该程序瑕疵仅为通知形式的轻微疏漏，未实质剥夺陈述申辩机会，属于“程序轻微违法”，不应导致撤销。

企业主张，将额度调为零直接导致企业无法经营，超出“日常管理”范畴，属于对当事人权利义务产生重大影响的行政决定，必须履行事前告知义务。事前告知旨在给予当事人在决定作出前提出异议的机会，事后通知仅为告知决定内容，程序性权利已被实质剥夺。行政复议和诉讼是事后救济渠道，不能替代或弥补事前应当履行的法定告知义务。

法院认定，将“发票授信额度降为零，限制其开票”的行为是对企业作出的行政决定，税务机关在作出该决定前未履行告知企业享有陈述权、申辩权的法定义务，程序不符合法律规定。认定依据为《税收征收管理法》第八条第四款及《辽宁省行政执法条例》第二十二条。

（二）实体争议：仅有风险提示能否将发票额度调减为零

税务机关主张，《发票管理办法实施细则》第十八条授权根据税收风险程度调整发票额度，企业存在虚开重大风险，将额度调为零系基于风险等级作出的必要防控措施，属于合理裁量权范围。该行为无制裁性、有可逆性，企业消除风险后即可恢复，目的是防范虚开风险。同时提出除本案外的同类诉讼均认定企业诉请缺乏依据，建议参照同类同判。

企业主张，裁量权行使必须遵循比例原则，“风险”的初步怀疑不能成为采取极端措施的唯一依据。对于尚处于“风险”阶段的纳税人，应采取风险提示、约谈、限定限额等梯度性措施，直接“清零”实质上是将“风险”等同于“违法”。仅基于涉嫌风险提示、未经充分调查核实便采取最严厉措施，直接导致企业经营完全停滞，严厉程度与“风险防控”目的明显失衡，违反比例原则。

法院认定，依据《发票管理办法》第十五条及《实施细则》第十八条的授权边界，虽然企业存在税务风险，但并无违法违规记录，且税务机关无充分证据证明企业存在违法行为，故将发票授信额度降为零、限制开票的行为影响了企业日常经营，显系不当。最终判决驳回上诉，维持原判。

03

法院为何引用地方性法规和行政法基本原则？——《发票管理办法》的三处“留白”

在明确了本案的争议焦点和裁判要旨之后，有必要进一步追问：为什么法院审的是一个发票管理案件，最后定案的依据却是《辽宁省行政执法条例》和行政法基本原则？这背后反映的是《发票管理办法》在制度设计上的深层缺陷。

（一）法院实际适用正当程序原则和比例原则

在程序审查层面，法院认定税务机关程序违法的直接依据，是《辽宁省行政执法条例》中的行政执法程序要求。实际上，我国各省级人大普遍制定了此类行政执法条例，这些地方性法规对本行政区域内所有行政执法行为均具有约束力。

地方性法规确立的执法程序要求其实体现的就是行政法中的正当程序原则。所以如果类似案件中没有明确地方性法规可以援引，正当程序原则是否可以适用？答案是肯定的。理论上，正当程序原则其精神和要求已经散见于《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等单行立法之中，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将“程序正当”作为依法行政的基本要求。当然，实践中法院在适用法律原则时往往比较谨慎，有具体的地方性法规作为依据，企业胜诉的确定性更高。

在实体审查层面，法院并未援引地方性法规或比例原则，而是直接以《发票管理办法》第十五条和《实施细则》第十八条的授权边界作为审查依据。法院在判决书中并未使用“比例原则”的表述，但其认定逻辑背后体现了比例原则的核心精神：对于仅有“涉嫌风险”而未确认违法的企业，完全剥夺其开票能力，措施严厉程度与“风险防控”目的之间明显失衡；税务机关未考虑风险提示、约谈、限定限额等侵害更小的替代手段；税务机关维护的是不确定的公共利益，而对私人权益造成的损害是确定且重大的，二者之间明显失衡。

虽然法院在判决书中并未明确援引比例原则，但企业在二审辩称中明确主张了比例原则，详细阐述了“风险防控不能超越法律授权和比例原则”“风险的初步怀疑不能成为采取极端措施的唯一依据”等观点，这些主张显然对法院的认定产生了影响。比例原则作为行政法的基本原则，其适用并不以法院是否明确援引为前提，企业在诉讼中可以主动主张比例原则，以此说服法院认定行政行为“明显不当”。

（二）《发票管理办法》的三处“留白”

法院之所以需要引入正当程序原则和比例原则精神，根本原因在于《发票管理办法》及其实施细则在这两个原则的制度供给上存在缺失。

第一，授权内容过于宽泛，缺乏明确的裁量标准。《发票管理办法实施细则》第十八条仅要求税务根据“税收风险程度”调整发票额度，调多少、怎么调、按什么程序调，一概未作规定，使得税务机关自由裁量权过大、执法标准不统一。

第二，欠缺纳税人权利救济的程序设计。《发票管理办法》主要集中在发票管理要求和违法处罚措施上，既未规定调减发票额度前应当履行告知、陈述申辩等程序，也未规定纳税人的即时救济渠道。将发票额度调减为零对当事人权益的影响并不亚于行政处罚和行政强制，但在程序保障上却远不如二者充分，这是实践中基层税务机关“先调减、后通知”的制度根源。

第三，未与比例原则相衔接，缺乏实体约束。但《发票管理办法》及其实施细则在授权税务机关调整发票额度时，并未要求遵循比例原则，也未规定“调减措施应当与风险程度相适应”。实践中，税务机关往往将“根据风险程度调整”理解为“只要有风险就可以调减”，本案中正是如此。制度设计上的缺漏，使得税务机关的自由裁量权缺乏实体约束，“一刀切”“以风险代违法”的做法由此产生。

上述三个层面的结构性缺失，导致基层税务机关普遍缺乏限权意识，不同地区执法标准不统一，纳税人缺乏事前程序保障，往往只能在经营已受影响后通过事后救济寻求保护，而事后救济周期长、成本高，即使胜诉，经营损失也难以完全弥补。

04

同类争议救济解决

本案的裁判规则，对税务机关规范执法、优化营商环境以及企业依法维权，均具有重要的启示意义。

（一）对税务机关：执法应当参照整体行政法体系，遵循比例原则

长期以来，部分基层税务机关在发票管理中将《发票管理办法》及其实施细则作为执法的唯一依据，忽视了行政法一般原则和地方性法规对征管权力的约束。

税收征管应当遵守行政法的一般原则和程序要求。具体而言：一是应当参照整体行政法执法体系，关注正当程序原则、比例原则、告知义务等要求；二是应当参照地方性行政执法条例；三是应当遵循比例原则，根据风险等级选择与之相匹配的措施。

（二）对营商环境：期待本案成为规范发票管理的典型示范案例

当前，金税系统风险识别能力提升，发票风险管理中采取调减额度、暂停领用等措施的情况日益增多。但由于相关立法在授权结构上存在缺失，不同地区税务机关的执法标准不统一，部分税务机关存在“一刀切”、“以风险代违法”的现象。

本案判决确立的各项裁判规则，为基层税务机关规范发票管理行为提供了明确的司法指引。我们期待，本案能够成为提升营商环境的典型案例，以更好地营造良好的营商环境。

（三）对企业：依法维权的示范与风险应对要点

本案对于企业在面对不当征管行为时的权利救济和风险应对，具有以下几方面的示范意义。

第一，积极行使法定救济权利，正确选择救济程序。实际上，调减发票额度属于发票管理行为，不属于《税务行政复议规则》规定的复议前置的纳税争议，企业可以直接提起行政诉讼，无需先行申请行政复议。在救济程序的选择上，企业可以根据实际的情况选择有利的方式。

第二，掌握清晰的维权论证思路。企业在应对发票额度调减案件时，可以围绕两个核心维度构建论证：一是程序合法性维度，主张调减额度为零属于影响当事人权利义务的行政决定，税务机关未事前告知陈述申辩权构成程序违法；二是实体合理性维度，主张仅有风险提示无违法证据，调减幅度违反比例原则。

第三，争取在前端化解风险。企业应当认识到，本案从2024年3月停票到2026年4月终审判决历时两年多，即使最终胜诉，经营损失也往往难以完全弥补。因此，更为重要的是在日常经营中建立完善的税务合规管理体系，从源头上防范税务风险。