国有农场划拨农用地未经政府批准流转的,土地转让合同是否有效?

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国有农场划拨农用地未经政府批准流转的, 土地转让合同是否有效?

李舒律师 等

国有农场土地多为国有划拨农用地，司法实践对其未经批准对外流转的合同效力认定存在裁判分歧。核心争议焦点在于：规范划拨建设用地的审批强制性规定，是否当然适用于国有划拨农用地。最高人民法院主流裁判观点明确：《城市房地产管理法》及国有土地使用权司法解释仅规制国有建设用地，不适用于国有划拨农用地；农垦系统内部审批通过、合同系真实意思表示、不存在规避法律强制性规定情形的，流转合同合法有效。另有部分地方法院持区分观点，对不符合划拨土地转让法定条件的农场土地流转合同认定无效。

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裁判要旨

1.法律适用边界区分：规制国有划拨建设用地转让、出租、抵押的法律法规及司法解释，仅适用于城市规划区内房地产开发类建设用地，不适用于国有农场划拨农用地的流转交易。

2.司法解释适用范围排除：国有土地使用权合同纠纷司法解释仅调整国有建设用地法律关系，不含国有农用地、集体土地，不得依据该司法解释以“未经政府批准”为由否定国有划拨农用地转让合同效力。

3.未审批不必然无效：农用地转用审批、土地过户登记属于合同履行范畴，并非合同生效要件。双方预见规划变更风险、明确约定审批责任及违约后果、不存在规避法律禁止性规定的，合同合法有效。

4.农垦政策优先适用：农垦改革背景下，国家及地方政策鼓励盘活国有农场土地资源，经农垦主管部门审批同意的农用地流转，不存在《合同法》规定的合同无效情形。

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案情背景

一、某国有农场与某房地产企业签订《土地转让合同》，约定将农场981亩国有划拨农用地使用权对外转让，合同区分土地现状转让价款与规划调整为建设用地后的完整价款，同时约定由受让方负责办理调规、立项、农用地转用、用地审批及过户手续，出让方予以配合，合同经农垦主管部门批复后生效。

二、合同签订后，受让方依约支付部分转让价款，农垦总局出具正式批复，同意案涉土地使用权对外转让。后续规划部门复函确认，案涉土地大部分为非建设用地，短期内无法完成控规编制及建设用地调整手续。

三、受让方以案涉土地未完成政府审批、未补缴出让金、未办理权属登记为由，向高院起诉请求确认合同无效、判令返还价款并赔偿损失。

四、一审高院认定案涉合同系双方真实意思表示，不存在法定无效情形，判决驳回全部诉讼请求。受让方不服上诉，最高人民法院二审终审驳回上诉、维持原判。

案件来源：最高人民法院（2016）最高法民终201号

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裁判要点及思路

本案核心争议：国有划拨农用地未经市县政府审批、未补办出让手续对外流转，是否因违反强制性规定而无效。

1.法律法规规制对象限缩解释：《城市房地产管理法》立法目的为规范城市房地产开发与交易，适用范围限定为城市规划区内国有建设用地；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中划拨土地转让审批条款，规制对象同样为建设用地，不适用于国有划拨农用地。

2.司法解释适用范围明确排除：最高人民法院官方答记者问明确，国有土地使用权合同司法解释仅调整国有建设用地纠纷，国有农用地、集体土地均不在规制范围内，不能援引该解释认定农用地转让合同无效。

3.农场农用地权利属性特殊：国有农场划拨农用地使用权依据国家审批文件原始取得，无需通过出让方式设立、无需缴纳出让金，历史确权登记不完善属于普遍政策遗留问题，未领证、未确权不影响合法使用权基础，亦不影响流转合同效力。

4.审批性质区分：生效要件 vs 履行要件：案涉合同已取得农垦主管部门审批，符合农垦土地流转内部监管要求。市县政府的农用地转用、过户审批，属于合同后续履行事项，并非合同生效前置条件。未完成审批仅导致合同履行不能，不否定合同本身效力。

5.风险自担与公平原则：签约双方已明确预见规划调整与审批风险，对不同原因导致的项目终止、价款返还、责任承担均作出清晰约定，不存在一方规避法律、损害公共利益的情形，认定合同有效符合农垦改革政策与交易诚信原则。

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实务要点总结

1.用地类型决定法律适用：划拨建设用地流转严格适用审批生效规则；国有划拨农用地流转不适用建设用地审批无效规则，未经地方政府审批不直接导致合同无效。

2.流程风控建议：受让国有农场农用地用于开发建设的，务必提前向自然资源、规划部门核实土地规划性质、农转用指标、审批可行性，分阶段支付价款，将审批进度、规划调整结果与付款、解约条款挂钩，锁定交易风险。

3.效力与履行分离：农场农用地流转合同，效力判断看合意与是否违反效力性强制规定，能否过户、能否调规属于履行问题，履行不能可依合同约定解除、追责，不得直接主张合同无效。

4.裁判分歧风险提示：部分地方法院未区分农用地与建设用地，统一适用划拨土地转让审批规则，对未满足《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条条件的农场土地流转合同认定无效，实务中需结合地域裁判尺度综合研判。

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相关法律规定

《城市房地产管理法》

第一条为了加强对城市房地产的管理, 维护房地产市场秩序, 保障房地产权

利人的合法权益, 促进房地产业的健康发展, 制定本法。

第二条在中华人民共和国城市规划区 国有土地 ( 以下简称国有土地) 范围内取得房地产开发用地的土地使用权, 从事房地产开发、房地产交易, 实施房地产管理, 应当遵守本法。

本法所称房屋, 是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。

本法所称房地产开发, 是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。

本法所称房地产交易, 包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。

第二十三条土地使用权划拨, 是指县级以上人民政府依法批准, 在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用, 或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的, 除法律、行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。

第二十四条下列建设用地的土地使用权, 确属必需的, 可以由县级以上人民政府依法批准划拨 :

( 一) 国家机关用地和军事用地;

( 二) 城市基础设施用地和公益事业用地;

( 三) 国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

( 四) 法律、行政法规规定的其他用地。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第一条为 了改革城镇国有土地使用制度, 合理开发、利用、经营土地, 加强土地管理, 促进城市建设和经济发展, 制定本条例。

第四十五条符合下列条件的, 经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准, 其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、 出租、抵押:

( 一) 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;

( 二) 领有国有土地使用证;

( 三) 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;

( 四) 依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同, 向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、 出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。

转让、 出租、抵押前款划拨土地使用权的, 分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

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法院核心裁判论述

案涉土地为国有农场划拨农用地，现行规制划拨土地转让审批的法律、行政法规及司法解释，立法目的均为规范城市国有建设用地的房地产开发与交易，不适用于国有农用地流转。案涉合同系双方真实意思表示，已经农垦主管部门批复同意，不存在法定无效情形。农用地转用、规划调整、权属过户等审批手续，属于合同履行范畴，并非合同生效的前置条件。双方签约时已预见审批风险并明确约定责任分担，不存在规避法律、损害国家及公共利益的情形，故案涉《土地转让合同》合法有效，当事人应依合同约定解决履行争议。

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规则一：国有农场承包经营权不属于物权性质的土地承包经营权，仅为合同债权

案号：（2016）最高法民申2665号

裁判要点：物权意义上的土地承包经营权，仅限集体经济组织所有或集体使用的国有土地。自然人承包国有林场、国有农场土地取得的经营权，不符合物权法定原则，不属于用益物权，仅属于基于双方合同约定产生的普通合同权利。

规则二：国有农场与职工土地承包纠纷非平等民事关系，不属于民事受案范围

案号：（2014）辽审四民申字第348号

裁判要点：国有农场土地为国家划拨国有资产，农场与内部职工并非平等民事主体。农场对职工的土地承包、分配、调整属于企业内部经营管理行为，区别于农村家庭联产承包，由此产生的纠纷不属于人民法院民事案件受理范围。

规则三：国有农场土地承包纠纷属企业内部管理行为，法院不予民事受理

案号：（2015）苏审二民申字第00331号

裁判要点：国有农场将土地交由职工承包经营，属于企业自主经营、内部资源调配行为，双方不存在平等民事主体法律关系，因土地承包调整、收回引发的争议，不属于民事诉讼受案范围。

规则四：未满足法定条件的国有划拨农场土地流转，地方法院可认定合同无效（与主案观点存在地域裁判差异）

案号：（2016）辽民申638号

裁判要点：国有农场土地属于国有划拨土地，适用划拨土地流转强制性规定。农场签订流转、承包合同时，未取得国有土地使用权证、不具备法定转让主体及审批条件，违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条效力性强制性规定，案涉合同依法认定无效。

本文作者：李舒律师

北京云亭律师事务所创始合伙人 | 资深商事律师

专业领域：商事诉讼 | 公司合规与股东间争议 | 金融与执行 | 刑事辩护

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介

李舒律师

北京云亭律所创始合伙人

电话/微信:18501328341

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