出口管制观察｜美国对技术的出口管制是否失败了？【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

近来，美国技术出口管制进一步升级。据报道，美国政府正计划强制荷兰进一步收紧对华出口管制，拟禁止向中国销售几乎所有类型的光刻机设备。与此同时，美国国会持续推进《硬件技术管制多边协调法案》（MATCH Act），要求所有盟国全面同步美国的出口管制政策。

走出去智库（CGGT）观察到，美国 “小院高墙” 的出口管制策略试图维持技术代差，但政策效果出现明显反噬。美国的出口管制政策不仅限制了美国企业的出口营收，削弱其研发再投入能力，也促使中国企业加速供应链自主创新。同时，美国的出口管制规则频繁调整、执行尺度摇摆，给全球科技企业带来巨大的不确定性。

走出去智库长期追踪美国出口管制、实体清单等规则演变，聚焦半导体、人工智能高科技领域，依托跨境合规专家网络，梳理管制规则更新、域外管辖风险、第三国规避漏洞，拆解管制政策底层逻辑，帮助企业识别实体清单、长臂管辖带来的风险，助力企业稳妥应对复杂国际监管环境。

美国出口管制政策效果如何？今天，走出去智库（CGGT）编译伦敦国际战略研究所（IISS）的文章，供关注美国出口管制政策的读者参阅。

要点

1、美国出口管制越来越被用作战略杠杆工具，而不仅仅是国家安全工具。

2、从长远来看，中国的成功主要来自推行旨在围绕这些管制进行创新的产业政策。

3、如果美国没有选择当前的政策路径，它本可能受益于让中国更加依赖美国的技术栈。

正文

文/Chris Clague

伦敦国际战略研究所（IISS）地缘经济与战略副研究员

2026年5月底在上海举行的一次芯片会议上，华为透露已开发出一种名为“逻辑折叠”（LogicFolding）的新方法，该方法可使其在不使用荷兰阿斯麦（ASML）制造的极紫外（EUV）光刻机的情况下制造先进半导体。自2019年以来，中国一直无法购买EUV光刻机，当时特朗普第一届政府要求荷兰政府阻止阿斯麦向中国出售该设备。如今，这些光刻机以及大量其他零部件和设备已正式被纳入《外国直接产品规则》（FDPR）的管辖范围。该规则将美国出口管制的适用范围扩展至在美国境外生产但含有美国硬件、软件或知识产权的产品。然而，FDPR的执行力度并不总是充分。

6月，美国工业与安全局（BIS）致函人工智能公司Anthropic，告知美国政府将对其最新模型Fable 5和Mythos 5实施出口管制。不久之后，中国人工智能初创公司Z.ai（智谱）发布了一款AI模型，其使用成本低于Anthropic的模型，且据称性能几乎不相上下。

2025年10月，芯片公司英伟达（Nvidia）创始人兼首席执行官黄仁勋在一次会议上断言，中国在芯片开发方面仅落后美国“几纳秒”。这或许是为了效果而略有夸张，但此后其他人不仅重复了他的这一说法，而且将其扩展到一系列与AI相关的技术领域。有鉴于此，有必要简要回顾一下美国对华技术贸易出口管制政策的历史。

美国出口管制：扩张与变化

尽管针对中国的美国出口管制已实施近十年，但技术紧张局势可追溯到2012年10月，当时众议院情报特别委员会发布了关于华为和中兴对国家安全构成威胁的报告。然而，美国政府直到2016年才开始对这两家公司采取正式直接行动，当时它限制在国防部网络中使用华为设备。此后，对华为及其他中国企业的限制和管制不断加深，采用了多种政策措施，包括将更多中国企业列入实体清单，将FDPR扩展至半导体设备，以及将腾讯、宁德时代等更多科技公司列为“中国军工企业”。

许多最严格、最广泛的措施是由美国前总统乔·拜登政府于2022年10月和2023年10月实施的。拜登的国家安全顾问杰克·沙利文用“小院高墙”的比喻来解释该政府的做法。“小院”指被认为对“直接国家安全关切”至关重要的一小类技术，“高墙”指旨在保护这些技术的贸易和投资政策。因此，沙利文的方针旨在“尽可能保持最大领先优势”于中国的芯片制造能力，而非像以前那样保持领先几代。

此外，近年来有两个重要因素影响了美国的出口政策。第一个因素，正如玛丽亚·沙吉娜博士（Dr Maria Shagina）所详述的，是在当前特朗普政府下，美国出口管制越来越被用作战略杠杆工具，而不仅仅是国家安全工具。例如，北京在2025年中期曾威胁要对稀土实施自己的出口管制——或至少放缓许可发放——这可能会使美国经济的整个部门瘫痪，从而迫使华盛顿采取行动。在2025年10月中美元首会晤后，作为交换条件，中国放弃了自己的出口管制，美国暂停了“50%穿透规则”至少一年（至2026年11月），该规则将管制范围扩大至任何由已在实体清单上的实体持股50%或以上的实体。中国是该规则的主要目标。

第二个因素，可以说与第一个因素相关，根据近期报告，美国出口管制的执行和落实已变得更为缓慢、效率更低且更不可预测。在特朗普于2025年1月就职之前，BIS已面临一些批评；参议院调查小组委员会2024年的一份报告发现，该局在监控对俄罗斯半导体管制方面存在诸多失误，部分原因归因于资金不足和人员配备不足。

中国的应对

尽管中国在先进半导体和AI方面究竟落后美国多少尚有争议，但美国政策并未像预期那样阻碍北京在这两个领域的进展。中国是如何做到这一点的？

在初期阶段，直至今日，大量芯片库存、芯片走私以及知识产权（尤其是来自美国AI公司的知识产权）侵权的指控都起了一定作用。确定这些因素在多大程度上帮助中国成功克服美国出口管制所施加的限制更加困难。关于走私，据报道（截至6月）美国当局已加强打击力度，从而缩小了中国先进AI芯片的“黑市”规模。此外，美国与东南亚国家（已知的出口管制规避中心，尤其是AI芯片方面）的贸易协定现在包括具有约束力的承诺，即模仿美国出口管制并加强其国内执法能力。

从长远来看，中国的成功主要来自推行旨在围绕这些管制进行创新的产业政策。据一位中国半导体行业专家称，在北京内部辩论后，华为成为推动“卡脖子技术”进步的核心力量。投资和努力虽然分散，但其中很大一部分在开发链条的某个环节仍会指向华为。这导致了包括上述芯片设计和制造“逻辑折叠”技术开发在内的多项成果。

然而，判断中国在半导体和AI领域追赶美国进展的一个问题是，出口管制和两国之间的竞争使中国比以往更加不透明。缺乏对中国产业的更详细了解，使得评估美国对华科技产业政策的整体效果变得更加困难。

是否存在替代方案？

有充分理由认为，美国对华科技产业出口管制政策并未达到其最初目标，而且在许多方面已被证明适得其反。关于后者，至少有四点考量。

首先，不允许美国企业向中国市场销售的政策剥夺了这些企业可再投资于研发的收入，本来这可能加速美国企业的创新。

其次，它限制了对竞争的接触，这也对创新产生制约作用。

第三，如前所述，由于出口管制，中国提高了保密程度，使得更加难以判断其能力的实际进步水平。

第四，如果美国没有选择当前的政策路径，它本可能受益于让中国更加依赖美国的技术栈。这实际上可能为华盛顿在贸易和其他谈判中创造比目前更大的筹码。现在美国已在这条路上走得如此之远，或许已经无法回头。

这些因素并非无足轻重。综合来看，它们共同引出了一个问题：美国出口管制是否已经失败？确实，需要对出口管制给美国的收益和代价进行一次清晰、深入的评估，尤其是因为它能提供一个有益的“如果当初……”的参照，以指导未来的政策决策。

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