45分钟工业园区：东南亚产业空间的目标和范例

工业园区是制造业驱动发展的重要载体，但不少园区仍被建成与周边社区隔绝的生产飞地。在东南亚承接新一轮工业投资之际，各国政府应采用一项简单的规划检验标准：工人、公共服务和供应商能否在45分钟内便捷抵达园区。

评价工业园区，人们通常关注圈定了多少土地、承诺了多少投资、运出了多少集装箱，却很少追问：一名工人从园区到诊所、学校或住所要花多长时间。这一被忽视的维度至关重要——通勤条件与服务可达性正日益直接影响园区的劳动力稳定、运营效率和长期投资吸引力。

我们不妨将这一理念称为“45分钟工业园区”：通过规划统筹，使工人住房、日常服务设施以及供应商和物流网络，均能设置在距园区出入口约45分钟的出行范围内。它可视为城市规划专家卡洛斯·莫雷诺（Carlos Moreno）提出的“15分钟城市”理念在工业空间中的延伸，只是尺度从城市社区拓展到由工厂、港口和货运网络构成的产业地理结构中。随着东南亚各国竞相承接制造业转移，真正具备持久竞争力的园区，将是那些能够嵌入本地城市、产业网络与社会结构的一体化发展空间。

工业化的引擎

作为产业政策的重要空间载体，工业园区通过在特定区域内集中配置基础设施、简化监管流程、提供投资激励，为企业创造单个市场主体难以独立获得的发展条件。此类区域名称各异：经济特区、出口加工区、自由贸易区、高新技术园区、科技园等；但核心理念基本一致。如今，这一政策工具已在全球得到广泛实践。

中国的发展实践充分展现了这一政策工具的体量与活力。中国拥有约2500个各类开发区，其中仅230个国家级经济技术开发区就在2022年创造了全国约12%的国内生产总值。这些数字背后的关键机制，是产业集聚带来的协同效率：空间邻近使企业得以共享单个企业难以独立建设和承担的设施——蒸汽管网、水循环设施、废弃物处理系统、培训设施，乃至彼此生产副产品的循环利用。联合国工业发展组织（UNIDO）的全球生态工业园区计划（GEIPP）也表明，园区内部产业协同有助于减少资源消耗与排放，并能转化为可衡量的经济收益。

对发展中国家而言，工业园区仍是推动经济结构从初级产品生产迈向制造能力建设的重要路径。如今，这一逻辑已经从传统制造业拓展至农业加工等领域。例如，农工园区通过农村转型中心与中央加工枢纽的联动，使农产品集散、仓储和服务功能更贴近小农户。这一模式对于农业资源丰富的东盟经济体具有直接的现实意义。与此同时，产业园区发展的警示也十分明确。每一个标杆园区背后，都有大量利用不足的园区：它们占用了土地，消耗了税收优惠，却未能带来实质性工业发展。设立园区本身并不会自动推动工业化，真正决定园区成效的是规划设计。关键问题在于：怎样才算好的园区设计？

45分钟检验

“45分钟检验”以统一的可达性标准，统筹三个相互关联的圈层。

第一是通勤圈：工人从住所到工厂的通勤时间原则上不超过45分钟。落实到规划层面，这意味着园区需统筹工人住房与交通联系，推动居住空间从临时性劳工宿舍逐步转向具备日常生活功能的城镇社区。

第二是生活圈：学校、诊所、市场和休闲设施应处于相近的出行时间范围内，使园区融入城镇日常生活，而非在城镇边缘形成封闭的生产大院。

第三是生产圈：供应商、物流节点以及港口、机场等关键生产服务设施，也应与园区出入口保持大致相当的时间可达性。

这一标准同时关乎社会福利与运营效率。通勤时间过长、居住质量低下等问题，往往是园区工人流动率高、缺勤率高的重要原因。工厂与住宅之间设置混合功能过渡空间，也有助于提升周边土地价值和空间使用效率。现代园区中最具价值的协同系统，例如垃圾发电、共享污水处理和循环经济实践，本质上都依赖城市功能与工业功能之间的复合组织。只有在城市与园区协同规划的前提下，这些系统才能稳定运行并释放综合效益。

中国与新加坡合作的苏州工业园区提供了一个可资借鉴的范例。该园区自规划之初便超越了单一功能工业区模式，将生产、生活、生态功能纳入整体发展框架。三十余年后，园区已转型为兼具自由贸易区功能与创新城区特征的综合性空间。相比之下，长期停留在宿舍型飞地状态的园区，容易在发展后期面临功能停滞、劳工服务不足和社区矛盾累积等问题，并将治理压力不断传导至地方政府。

东南亚工业园区的启示

东南亚各地的经验表明，将土地供给、电力保障、道路建设、住房配套与锚定投资者导入相结合的一体化开发模式，能够显著提升园区建设和运营效率。不过，相似的开发工具也可能形成差异明显的空间结构和治理压力。

位于印度尼西亚中苏拉威西的莫罗瓦利工业园区（IMIP）是一座大型资源加工综合体，拥有自有港口和简易机场，目前雇用逾9万名员工，支撑着印度尼西亚镍产业发展的战略目标。就吸引投资和创造就业而言，IMIP成效显著；但从城市与社区发展角度看，其快速扩张也意味着园区设计仍需进一步成熟。高速增长的工业活动和人口规模，已对周边社区承载能力形成压力，并进一步波及住房、交通、日常服务、社区关系和环境治理。

相比之下，泰国安美德城罗勇工业园（AMATA City Rayong）更接近“45分钟工业园区”的规划理想。该园区并不追求在封闭场地内自给自足，而是嵌入泰国东部经济走廊的区域发展体系，依托周边城镇、劳动力市场、供应商网络以及区域港口和机场基础设施，支撑生产组织、物流运输和服务供给。其关键在于形成较为清晰的区域分工：园区专注工业开发与运营，区域交通和城市服务网络则为住房、商业、教育、医疗和公共生活提供支撑。

新加坡则将这一原则推进至国家城市尺度。根据《2040年陆路交通总体规划》（Land Transport Master Plan 2040），新加坡提出建设“45分钟城市”的目标，通过公共交通、步行和骑行等主动出行方式提升主要就业中心的可达性。这一规划将就业空间布局、交通网络组织和城市服务供给统筹考虑，使工业园区可达性成为城市整体空间结构的重要组成部分。

类似规划逻辑也见于东南亚以外地区。苏格兰爱丁堡附近的商务园区、墨西哥私营工业园协会关注的工业园区，以及杰贝阿里港附近的迪拜工业城，均体现了相近的空间组织方向：工业空间正从相对封闭的生产场所，转向与交通系统、城市服务和区域发展战略相协调的综合空间。这些经验表明，工业园区的开发实践仍在持续演进，各国在园区建设、运营和治理中积累的经验，正不断重塑园区规划的基本原则。工业园区正从相对封闭的生产空间，逐步转向与城市规划、区域发展和公共服务体系相协调的复合型空间。

让“45分钟”成为规划与生产组织原则

建设“45分钟工业园区”的关键，不在于简单地在园区内部增加设施，而在于将工业空间纳入更大尺度的城市和区域规划框架，并使45分钟标准从一开始就介入园区选址、规划和审批。唯有园区规划与城市规划协同，生产组织、住房供给、公共服务和物流网络才能实现合理布局与高效连接。

第一，将“45分钟”检验纳入园区审批标准，在评估投资承诺的同时，同步审查交通组织、住房供给和公共服务配套。

第二，将社区融合和环境绩效纳入园区监管体系。越南第35号法令中的生态工业园区认证、印度尼西亚推动生态工业园区发展的跨部门协调机制，均体现了这一治理方向。

第三，强化地方政府对园区规划与城市规划的统筹责任，确保工业发展嵌入更广泛的交通、住房和服务网络。

第四，提升园区运营方提供需求导向型服务的能力，包括通勤交通、技能培训和共享设施等；同时，政府继续承担核心基础设施和基本公共服务供给的责任。

我们相信，东南亚下一轮产业竞争的胜负，不再取决于谁能提供最便宜的土地，而将取决于谁能实现更高效的“45分钟”。而这一标准，完全可以由东道国政府主动设定。

作者简介：

Marco Kamiya，联合国工业发展组织（UNIDO）驻印度尼西亚、东帝汶和菲律宾代表，尤索夫伊萨研究所（ISEAS）副高级研究员。

王兴平，东南大学建筑学院教授、东南大学可持续产业园区发展与规划国际合作研究中心主任。

董明娟，东南大学建筑学院博士研究生、东南大学可持续产业园区发展与规划国际合作研究中心研究员。

来源：Marco Kamiya、王兴平、董明娟